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并不沉寂的司法机关

郭忠华 //m.auribault.com 2013-10-15 来源：深圳特区报

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　　一、在司法过程中表明司法机关的政策偏好、通过案件审理来表明司法机关的关注重点，以此参与国家的政治议程

　　不论在哪一个国家，司法都被看做是一个相对保守的机构，不告不理、依法而行被看做是司法机关的最重要活动原则。美国司法机关的定位也同样如此。但仔细审视美国司法机关的活动和发展过程，这种说法实际上并不准确。司法机关不仅是一个“积极”的政策制定者，而且还深刻影响了行政和立法机关的政策方向。在司法过程中表明司法机关的政策偏好、通过案件审理来表明司法机关的关注重点，以此参与国家的政治议程，这才是司法机关性质的最准确定位。

　　与立法机关拥有钱袋子、行政机关拥有军队等大量行政资源不同，建国初的美国司法机关实际上是一个资源非常贫乏的机构。在这种情况下，司法机关如果一味“保守”将进一步加剧这种弱势地位，而建国初联邦党人与反联邦党人关于是否要加强司法机关权力的争论，则使司法机关的权力地位更加不确定。在这种背景下，司法机关如果无所作为，美国宪法所确立的“三权分立，相互平衡”原则实际上很可能演化成为二权之间的分立和平衡。司法机关能够真正跻身于三强，与立法和行政平起平坐，关键还取决于司法机关在建国后的几次活动（如通过马伯里诉麦迪逊案确立起司法机关的宪法审查权力；通过德雷德·司科特决定确立起联邦司法机关对于州决定的否决权等）。这些活动在实践中表明了司法能够起到的作用。站在当下时代来反观历史，可以发现，这种活动不仅符合美国人的政治理念，使美国的政治制度不断趋于完善，而且也从普遍层面表明了司法机关应有的职能定位和活动方式。

　　在进一步论述美国机关的政策制定功能之前，明确一下美国司法机关的构成极为必要。联邦司法体系奉行双重司法体系（dual system）：一是从地区法院（共94个）到上诉法院（共12个）和联邦法院（1个）的普通司法体系，分别审理一般民事、刑事案件；二是从西部上诉法院、国际贸易上诉法院、联邦要求上诉院（court of federal claims）到联邦巡回法院和联邦法院的特殊法院体系，分别处理西部问题、国际贸易问题和涉及联邦问题的案件。

　　二、司法机关并不沉寂，它积极介入政策制定和影响政策过程，从而对美国政治形成举足轻重的影响

　　纵观美国法院的发展史，司法机关并不沉寂，它积极介入政策制定和影响政策过程，从而对美国政治形成举足轻重的影响。总体来说，这种影响可以归结两种方式：一是直接制定政策的方式。如通过对联邦宪法和联邦法律做出解释、通过司法审查等方式直接对立法和行政机关的活动产生影响。

　　从结果来看，每一次司法解释实际上都是一次重要的政策导向行为，会对其他两个机关的活动形成重要的影响。当然，作为与司法机关平行的立法机关可能会对司法机关的解释感到恼火，认为司法机关的解释歪曲了自己的立法意图，重新制定相关法律，从而开启了司法机关与立法机关之间的长期对话和交涉过程。无论这种对话和交涉的结果如何，为了减少政治冲突，立法机关都不可能罔顾司法机关的权力，后者成为立法机关立法方向和立法内容的重要左右力量。

　　二是间接影响方式。司法机关没有对联邦宪法或者法律做出解释，但在审理案件的过程中，却会发送出某种信号，使行政机关和立法机关知道自己的关注问题，为了减少政治冲突，后两者在进行相关活动时通常会考虑司法机关的暗示，一定程度调整自身的政策和活动，从而避免与司法机关形成冲突。司法机关以此达到其政策制定和政策影响的目的。例如，1937年联邦法院在United StatesVsCarolene Products Company案撰写的过程中添加注脚，表明他们对于少数群体权利的关注。同时，联邦法院也可以通过其案件抽审的权力来达到政策影响的目的。案件抽审本身是法院系统内部最高法院对下级法院所享有的一项权力，但从结果来看，其影响却不仅仅局限于法院内容，而是对整个国家和社会产生影响。联邦法院每年可以从数十万案件中抽审85个案件，从抽审实践来看，所抽审者都是存在巨大争议、相关法律不明确的案件。通过对这些案件进行抽审、重审和裁决，联邦法院在相关领域的政策议题设定和政策方向方面形成巨大的影响。

　　三、作为一个极为注重权力分立和权力平衡的国家，司法机关不可能变得一权独大，让立法和行政机关沦为自己的仆从

　　当然，作为一个极为注重权力分立和权力平衡的国家，司法机关不可能变得一权独大，让立法和行政机关沦为自己的仆从。美国宪法确定了三权分立和相互平衡的制度架构。作为对司法机关的制约，总统拥有最高法院首席大法官的提名权，参议院则拥有对总统提名的首席大法官的批准权。这就意味着，立法机关和行政机关倘若要减少司法机关对自身权力的限制，可以通过任命或者批准那些与自身意识形态最为相近的首席大法官来达到这一目的。可以说，任命首席大法官是每一位总统在自己任期内都非常期待的权力。因为总统的权力最长不过8年，但法官的任职却是终身的，这意味着，即使总统去职，其所任命的首席大法官仍然在位，总统的影响因此也就依然存在。但是，由于法官是终身制的，法官更替的速度明显慢于总统的更替速度，因此不是每一位总统都能享有这种权力。

　　最高法院首席大法官的任命难以期待，但对于立法和行政机关来说，大法官的任命也极为重要，因为每位大法官在案件表决时都只能投一票，这意味着他们也握有极为重要的权力。我们可以从总统提名和调整联邦法院大法官的数目来看出行政机关试图减少司法机关对自身政策影响的尝试。不论是数目上升还是下降，都是总统和国会减少司法机关影响的尝试。当司法机关对政府政策存在太多掣肘时，总统既可以通过增加大法官数目的方式来冲淡司法机关的抵制力量，也可以通过减少数目来达到这一目的。但由于减少不是能够随时进行的，而是只能出现在病故、自行退休或者弹劾等出现空缺的情况下，正因为如此，增加就成为更常采取的一种手段。当然，增加也不是能够随意进行的，它必须得到参议院的同意。正因为如此，建国二百多年来，美国司法机关的大法官增加数并不迅速。

　　总之，综观美国建国以来的政治，重大政策变化尽管不能完全归结为司法机关的作用所致，但却总是离不开司法机关的影子。

　　司法机关的职能从表面上看无非是审理案件，但在审理案件、为社会提供公正社会秩序的同时，它也可以对法律制定方向和行政机关的政策议程产生重要的影响，可以从不同于行政和立法的角度提出或者改变政策的议题。这些议题未必就可以成为真正的政策或者法律，但无论如何，司法机关都给行政和立法提出了警醒，使它们将司法机关的意见纳入自己的活动议程。通过这种方式，立法、行政和司法才真正变得相互配合和相得益彰。

　　（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师）

编辑：尹盼秋