党的十八届四中全会要求在资源环境等10个领域内推行综合执法，这是党中央作出的重大战略部署，是深化行政执法体制改革、落实依法行政的重要环节，是大势所趋。

　　2014年年底，山东省青岛市西海岸新区进行了综合行政执法改革，整合城管、国土、文化、海渔、交通、环保等部门的全部或者部分行政处罚权，将环保部门的建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染等9项执法权限纳入了综合执法范围。

　　通过近一年的综合执法，取得了积极成效，但也出现了一些问题。

　　一、成效体现在哪？

　　1.整合执法力量，破解了多头执法。通过整合归并现有执法队伍，实行综合执法，统一行使城管、国土、文化、海渔、交通、环保等部门的全部或者部分行政处罚权，将“六杆枪”合成“一支队伍”，从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象，实现了从权责不清到权责统一的转变，从多头执法到集中执法的转变，从保障不足到保障有力的转变。

　　2.集中执法权限，提升了执法效率。综合行政执法改革后，一个执法机关行使多个领域的执法职责，工作权限更加明确，执法责任更易落实，执法力量更加集中，执法力度必然大大增强，执法水平和效率显著提高。而且，由于一队多能，必然大幅度降低行政执法成本，减少行政开支。

　　3.优化职能配置，形成了监督制约。推行综合行政执法，在一定 范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离，强化了不同权力部门间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既审批又执法的体制机制。

　　二、问题出现在哪？

　　一是“上分下合”。由于综合行政执法打破了原来“条条”管理模式，与各行业上级主管部门不存在管辖和领导关系，在具体执法工作中可能会协调不畅，进而影响执法效率和执法效果。同时，综合行政执法部门属于新设机构，在国家、省两个层面均没有主管部门，尽管有市级综合行政执法部门，但具体业务仍由基层独立开展，缺少有效的政策保障和业务指导。

　　二是“管罚分离”。综合行政执法仅是行政执法权的综合，不涉及行政审批权。对综合执法部门来说，环保部门怎样进行审批许可，没有审查权，也没有执行权；对环保部门来说，综合执法部门如何执罚，同样也没有审查权和执行权。由于“管罚分离”，导致了新的推诿扯皮，降低了执法效率，影响了部门形象。

　　三是“借法执法”。综合行政执法的法律依据是《行政处罚法》第十六条和《行政强制法》第十七条。但目前，全国层面缺乏统一明确的法律规范，综合执法主体地位、执法内容、程序等都没有统一明确，主要还是借用环保等部门的法律法规进行执法，即所谓的“借法执法”。由于综合执法“借法执法”所借法律法规数量庞大，可能会对综合执法工作造成不便。

　　三、改革重点在哪？

　　1.建立顺畅的沟通交流机制，加强部门协调。

　　环保部门要将上级部门关于行政执法的新要求及时传达给综合行政执法部门，在做出夜间连续施工作业证明等行政许可后，也要及时告知。同时，综合行政执法部门在对餐饮服务业油烟污染等违法行为进行查处后，要及时向环保部门反馈有关情况，实现信息与资源共享，形成良好的工作互动。

　　2.推动综合行政执法立法，强化顶层设计。

　　综合行政执法已积累了一定经验，全国统一立法的条件已基本成熟。建议对综合执法尽快统一立法，解决综合执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。

　　3.积极推进行政审批改革，实现“管”“罚”联合。

　　探讨将夜间连续施工作业证明等环保行政许可交由综合执法部门行使，将行政许可与综合执法统一在一个体系中，以便于审批与执法相关联，建立审批和监管相统一、管理与执法相协调的综合行政执法全新格局，进一步提高综合行政执法工作实效。

　　4.加强综合执法队伍建设，树立良好形象。

　　综合执法队伍庞大，必须加强执法队伍管理，推行换位思考的工作方法，从经营业主和市民利益角度分析综合执法工作中存在的问题，切实改善与市民的关系。推行前置式执法，坚持把思想工作做在前，把疏导措施落实在前、把关心帮助摆在前，做到既要严格执法，更要热情服务，让执法对象满意，维护社会稳定，促进社会和谐。

　　（作者单位：山东省青岛市环保局黄岛分局）