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严格执法才能保障法律坚实落地

——《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》解读

杨奕萍

//m.auribault.com 2014-12-23 来源：中国环境报

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　　国务院办公厅近日印发《关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》），部署全面加强环境监管执法，严惩环境违法行为，加快解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，着力推进环境质量改善。

　　这是国务院首次就环境监管执法工作专门下发的指导性文件，是党和国家在严峻的环境形势下，进一步深入推进依法治国，探索环境法治之路的重要方式。

　　明年1月1日，新环保法正式实施。《通知》与新环保法衔接，为新环保法的实施提供了具体的指导意见。《通知》具有什么样的约束力？《通知》有哪些主要内容？各地将如何进一步贯彻《通知》？本报记者就相关问题采访了相关人士。

　　为什么要发这个《通知》？

　　“坚持重典治乱，铁拳铁规治污，采取综合手段，始终保持严厉打击环境违法的高压态势。这是一个非常值得关注的看点，国务院态度很坚决。以前国务院办公厅发的文件在涉及环保领域时用的字眼仅是‘严厉打击，高压态势’，从来没有说过治乱，而且是重典治乱，这一次是把形势估计得很严峻。证明当前的环境问题，国务院非常重视。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文向记者解释。

　　目前，各地区、各部门环境监管工作取得了积极成效，全国环境形势总体趋稳向好。但我国环境监管形势依然严峻，环境违法违规案件高发频发，突发性环境事件以及由环境问题引发的群体性事件时有发生，人民群众对生态环境安全有所期待。

　　环境监管执法是落实环境保护法律法规和政策的最直接手段，也是保护生态环境、维护群众环境权益的最有力措施。党的十八届三中全会要求，独立进行环境监管和行政执法，加强环境保护基层执法力量。四中全会对全面推进依法治国做出战略部署，要求在资源环境领域推行综合执法，依法惩处各类违法行为。加强监管执法，保证法律得到严格实施，已经成为环境保护领域全面推进依法治国、加强环境法治的首要任务。同时，当前深化改革、简政放权也对环境监管执法工作提出新要求。本届政府成立以来，李克强总理反复强调，要减少事前审批，加强事中事后监管，而强化环境监管执法是政府工作重要内容之一。

　　“简政放权之前，如果没有环境监管的抓手，就要慎重，因为环境问题可能由此产生。”常纪文表示。

　　“简政放权之后，一定程度上将前端的环保任务部分地交给了市场，由此产生了新的问题，新的挑战，给环境保护带来新的隐患，必须在事后加强相关的环境监管，加强监管执法有助于落实简政放权背景下的环境保护工作。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青向记者强调。

　　《通知》具有什么样的约束力？

　　《通知》是与新环保法相衔接的，主要是从督促地方政府及相关职能部门加大环境监管执法力度、落实环境监管执法责任的角度制定的规范性文件，重点在于行政机关在环境监管执法方面的自我约束、自我纠正、自我提升，最终目标是保护环境、改善环境质量、维护群众环境权益。

　　“《通知》是在新环保法生效之前颁发，应该具有明显的指向性，配合新环保法生效，彰显国务院严格环境执法的决心。《通知》对象是：各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构。这意味着，该通知是一项工作安排。但对外公开，显示国务院的意图是让公众和社会对该通知的落实进行监督。”中国政法大学民商经济法学院副教授胡静向记者解释。

　　他表示，该类通知作为工作安排文件，从理论上讲只是对下级政府的工作要求，如果下级政府没有完成，上级政府对于下级政府及其官员进行问责，有关行政机关也要面临社会舆论压力；但并不导致来自公众的法律上的问责。

　　《通知》的发布，彰显了我国政府强力治污的坚强决心，具有重要意义。一是向社会传递强力治污、重典治乱的国家意志和坚强决心，发挥政府、企业、社会作用，形成强大的社会氛围和高压态势。二是督促各级地方政府落实对辖区环境质量负总责、对环境监管执法负领导责任，完善环境监管机制、落实保障措施，逐步破解环境监管权责不清、体制不顺、机制不全、能力不强、法制不健全等深层次问题。三是督促环境监管部门必须坚决纠正监管缺位、坚决纠正执法不到位、坚决纠正不作为和乱作为，严惩环境违法犯罪，遏制当前环境违法案件高发频发态势。

　　《通知》有哪些重点内容？

　　胡静向记者介绍：《通知》从内容上看，主要分为两部分。第一部分是重申有关立法尤其是新环保法的重要规定，如重拳打击违法排污、坚决落实整改措施等。第二部分更值得关注，是具体举措，又分为机制建设和工作进度安排。机制建设是指环境监管的长效机制建设，如行政执法与刑事司法联动、网格化落实监管责任、强化环境稽查、加强执法队伍和能力建设；工作进度安排规定了时间表，如2016年底前完成违法违规建设项目清理整改任务；2015年6月底前，地方各级人民政府要全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”。机制建设是为新环保法实施提供长效保障，工作进度安排试图用几年时间清理遗留问题，彻底扭转执法不力的现状，提振公众对于环境执法的信心。

　　习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。《通知》以务实创新的精神，在许多方面对当前环境监管执法工作中的问题做出了规范和界定。

　　“这个《通知》有相当强的指导作用，各个地方都在期待《通知》的出台。我在全国各地宣讲新环保法的时候，很多省环保厅局长以及一些县市环保局长在新环保法通过审议后都希望出台一个指导性意见，以助于理解新环保法。举一个比较典型的问题，很多地方都有历史遗留的未批先建项目的环境影响评价问题，一些地方没有环评报告就开始先建项目，按照老办法是可以补办环评报告，但按照新环保法未批先建是违法的，有些地方先建项目到明年1月1日如果不停就属于违法。但是新环保法又不能对以前的项目溯及既往，所以很多地方很着急，急需国家层面出台一个指导性的意见。《通知》为此做出了解释，对遗留问题进行过渡期解释，对地方实施新环保法非常有帮助。”常纪文进一步阐述。

　　他表示，《通知》还明确要求“2017年底前现有环境监察执法人员要经考试合格后持证上岗”、“环境监管执法经费纳入同级财政全额保障范围”、“推进环境监察机构标准化建设”、“强化信息化和科技手段的运用”等。这些规定从人财物方面为增强基层监管执法力量、提升基层监察执法能力提供了制度保障。同时，《通知》明确了环境监管执法中政府、部门、企业等各方面的责任，有利于在全社会形成共同促进环境监管执法工作的合力。

　　各地应如何贯彻《通知》？

　　“在我国，新环保法的实施取决于政府，如果政府意愿很强烈，态度很坚决，新环保法将会实施得很好。因为在中国的国情下，行政法律法规的实施还是要靠政府。这个《通知》表明了政府的态度，而且部署严厉，有望彻底扭转当前一些地方监管不到位、环境违法案件频发的局面，我个人充满信心、比较看好。下一步，应当创新制度和机制，使严厉执法常态化，否则会前功尽弃。”常纪文表示。

　　也有一些专家表示，国务院办公厅发文也不少，发文后必须跟踪落实，要对具体问题在有关部委不能达成一致时积极进行协调，不能绕着具体问题走。在新形势下，务必强化和落实地方政府在环境监管方面应承担的责任。需要进一步明确县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任，对本辖区环境质量负总责。要求地方政府切实提升基层环境执法能力，支持环保等部门依法独立进行环境监管和行政执法。

　　江苏省环境监察局副局长宋洁在接受记者采访时表示，地方贯彻落实国办通知有几个问题亟待解决：一是环保部门统一监督管理机制如何建立。目前，环保部门监督、协调其他职能部门缺乏具体的依据和手段；二是基层环境监管执法力量薄弱。在当前控制人员编制和政府预算的大背景下，政府如何统筹安排，将相关资源向环境监管执法上倾斜；三是组织开展环境保护大检查、全面清理违法违规建设项目、清理“土政策”，地方政府应将此作为进一步调整产业结构、促进转型升级、清理环境历史旧账的契机，组织经济主管、环保等多个部门真抓实干，不走形式，不留死角。

　　配合新环保法生效，各地区贯彻《通知》最终还是要看实施效果，而监管执法依然是一个难题，不仅有理念上的问题，还有操作上的困难，需要进一步更好地进行制度设计，让不同情况下的各地区能够有灵活的操作空间，从而将法律真正落到实处。

编辑：周文