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教育立法是依法治教、依法治校的基本前提,没有教育立法,教育治理现代化和教育治理能力的提高就是一句空话。
根据我的观察,教育立法工作,目前问题主要在三个方面:一是立法体制;二是立法机制;三是立法方式。
创新教育立法体制,避免部门利益化
现有教育立法体制,主要是全国人大及其常委会根据《中华人民共和国立法法》,授权委托国务院有关部门(如教育部等)牵头立法,开展立法调研、起草初稿,先在教育部部门内部征求意见,意见达成一致后,上教育部部务会,通过后报送国务院法制办。国务院法制办根据其立法规划和计划,排出时间表,再征求国务院相关部门乃至社会各界意见。如国务院相关部门意见一致,才能提交国务院常务会议。如国务院常务会议无异议得到通过,才能提交给全国人大及其常委会,全国人大及其常委会根据立法规划和年度计划,多次审议直至通过。
这在相当长历史时期里发挥了重要作用。但在注重依法治教、依法治校的今天,亟须创新和突破。原有《立法法》其实已有规定,全国人大常委会和专门委员会或全国人大常委十人以上联名,可提出立法议案,但这过去并没有真正得到实施,仍主要由全国人大及其常委会委托国务院及其部委立法。今后为加快立法进度,全国人大常委会及其专委会应该更加主动地提出立法议案,把立法权更好地掌握在自己手中。
这有什么好处呢?很明显,它有助于避免部门立法利益化,确保改革和发展不走样。同时,地方省一级人大及其常委会,及其相关专门委员会,也可依据《立法法》新精神,加大主导制定地方立法(包括教育立法)的力度,积极制定符合地方实际需要的教育法律,推进教育治理现代化,而且,新《立法法》也授予地方设区的较大的市,具有部分立法权,以弥补中央和省一级教育立法的不足。
健全教育立法机制,减少中间“肠梗阻”
如前所述,一般都是全国人大及其常委会委托国务院有关部门牵头立法,起草初稿,部门部务会通过后报送国务院法制办审批,国务院法制办再进行安排。但如果国务院法制办正巧此时工作任务很重,忙不过来,就安排不了,很可能会把这部教育法律“摆一摆”,等有时间了再排上去,那么原来部委已经提交上来的相关法律实际上就无形中停止进展了。对这种情形,有的同志很形象地说道,“相当于这个时候飞机场的跑道上已经有不少飞机正等待起飞的指令,但是此时塔台指挥部没有发出起飞的指令,所以你这个飞机还是不能起飞。”
为此,一个比较可行的办法,还是由全国人大及其常委会牵头主导立法,避免在中间环节产生“肠梗阻”。对于部门已提交的法律,由全国人大及其常委会,以及相关专门委员会出面督促协调有关工作,加快立法进度,服务教育改革,这是如何解决立法机制问题。
创新教育立法方式,加快立法进度
我国从20世纪80年代以来,实际上对于教育立法工作还是相当重视的。全国人大及其常委会先后制定颁布了《学位条例》(1980)《义务教育法》(2006修订)《教师法》(1993)《教育法》(1995)《职业教育法》《高等教育法》(1998)《民办教育促进法》(2002)7部教育法律。同时,国务院发布或批准了17项教育行政法规和法规性文件;地方各省市区人大也相继制定了138项地方性的教育法规;国家教育行政部门也颁布了有关教育规章200余项;各省、市、区人民政府制定了符合当地教育发展需要的地方性教育规章。教育法律法规,从无到有,并初步形成了以《教育法》为核心的教育法律法规体系框架,基本结束了教育工作“无法可依”的局面。但问题在于,还有一些基本的、必需的、重要的教育法律,我们现在还没有制定出来。比如最近这么多年大家一直呼吁出台的《学校法》《学前教育法》和《终身教育法》等。
全国人大“十二五”期间确定了“六修五立”的立法计划,即修订《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》《民办教育促进法》,制定《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》《家庭教育法》等法律。目前,“五立”一部没立,“六修”修订通过了《教育法》《高教法》两部,《职业教育法》《民办教育促进法》等还要继续修订,立法任务相当繁重。
近年来,为改变教育立法严重滞后的局面,加快立法进度,教育部有关司局从有关立法部门对过时法律法规采取打包处理,从实行“废”“立”“改”的做法中受到启发,对已经列入“六修”中的《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》等几部法律,创造了一种“一揽子修法”的方式,即不对一些法律作整体修改,而只对这些法律中的某些关键性条例进行修改,为国务院法制办所接受,明显推进了修法进度。但很遗憾,原定的“十二五”立法规划,即使这样也仍然完不成。为此,需要继续创新立法方式,加快教育立法进度。
(作者系华中师范大学教授、湖北省人大常委会副主任)
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