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突破制约瓶颈大力推进环保PPP

逯元堂吴舜泽陈鹏高军程亮

//m.auribault.com 2015-05-26 来源：中国环境报

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　　政府和社会资本合作（简称PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。为推进政府和社会资本合作模式，国务院和财政部、国家发改委相继出台了一系列文件，对政府和社会资本合作模式进行规范和指导。环境保护是我国的一项基本国策，是政府基本公共服务的重要构成，是推进政府和社会资本合作的重要领域。加强环境保护领域政府和社会资本合作，是深化环境保护领域投融资体制改革的重要内容，有利于全面提升环境公共产品与服务供给能力与供给效率，盘活社会资本存量，拓宽环境保护投融资渠道，实现社会资本与环境保护需求有效融合，是保障环境保护资金投入的重要途径。

　　推进PPP的思路

　　推进环境保护政府和社会资本合作，要紧密围绕环境保护的重点任务与需求进行。随着三大行动计划的制定和实施，水、大气、土壤污染防治也将成为近期环境保护工作的重点。政府和社会资本合作的一个重要特征，即是合作领域属于政府事权范围，属于公共产品和服务供给范畴。在大气污染防治方面，较多地体现为企业事权。而在水污染防治方面，包括安全饮水保障、市政污水处理、流域水环境综合整治、湖泊保护等，更多地体现为政府事权。鉴于此，将水污染防治作为政府和社会资本合作的着力点和突破口，具有重要的示范意义和现实需求。

　　目前环境公共服务和产品主要以政府供给为主，社会资本投入较少。政府和社会资本合作的领域与模式不清晰、投资回报机制不健全、公平安全的社会资本投资环境不完善、引导社会资本投入的机制不规范等问题，是制约社会资本投入的关键瓶颈。推进环境保护项目政府和社会资本合作，要以提高社会资本环境保护投入积极性、主动性为方向，以建立稳定的投资回报机制、健全公平安全的投资环境、优化社会资本投入的引导机制为重点，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设运营，增强环境公共产品与服务供给能力，提升供给效率。

　　在推进政府和社会资本合作模式方面，要充分与国家财政资金政策结合。将国家财政资金重点支持的地区，作为推进环境保护领域PPP的重点地区，要先行开展，率先垂范。在国家财政资金未支持的地区，要按照逐步推进、务求实效的思路，积极推广和鼓励开展PPP模式。

　　推进PPP重点领域与模式

　　按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，积极推进环境保护政府和社会资本合作。在政府和社会资本合作范围上，本着“非禁即入”、“非禁即准”、“应放尽放”的原则，逐步将适合采用PPP模式的环境保护项目全面向社会资本开放。

　　政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。结合近期水污染防治任务，PPP项目要从传统的市政污水处理、垃圾处置等拓展到饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、环境监测与突发环境事件应急处置等领域。

　　根据环境保护领域项目属性，对准经营性项目而言，具有明确的收费基础，但经营收费不足以覆盖投资成本和收益的，如市政污水处理及管网建设、城市生活垃圾收运及处置等项目，可采用服务外包、股权合作等方式，由政府授予特许经营权，并投资建设或采取政府参股、财政补贴等，以O&M、LOT、BOT、TOT等方式推进。对生态保护、安全饮水保障、区域流域环境综合整治（含农村环境综合整治）、污染场地修复等无项目经济收益但具有显著外部收益的项目，宜采用组合开发的合作方式，将环境污染治理项目与具有收益的项目捆绑组合开发，通过开发项目收益来弥补环境污染治理成本，以DBFO、BOO、BOOT等方式推进。对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收项目成本的公益性项目，如农村环境综合整治、环境监测、环境事故应急响应等，采用政府购买服务的方式，以O&M、TO、BOO等方式推进。

　　推进PPP的主要措施

　　环境保护公益性特征较强，普遍缺乏付费机制，难以形成稳定的现金流与长期的收益，对社会资本投入的引导性不足。与此同时，透明、规范的市场环境也是制约社会资本投入的重要因素。推进政府和社会资本合作，要着力突破制约瓶颈，强化政府政策引导，提高社会资本投入的积极性和信心。

　　着力构建环境保护项目投资回报机制。建立环境保护项目投资回报机制是推进政府和社会资本合作的重点。一是完善价格形成机制。建立和完善集体林权、林地经营权、排污权、碳排放权、水权、新增水资源使用权等制度，加快完善生活污水、生活垃圾、医疗废物、危险废物等领域收费价格形成机制，基于弥补成本和适度盈利原则建立及动态调整收费标准。二是完善政府补贴与补偿机制。对于欠发达、人口稀疏以及大部分农村地区，因生活污水、生活垃圾以及医疗废物处置收费确实不能弥补项目成本和收益的，可由地方政府通过部门预算或设立财政专项资金方式给予补贴，并落实优惠政策。对社会资本投入投资回报率低、风险大的环境保护项目，视投资回报率、项目周期等具体情况，建立社会资本投入回报补贴机制与风险补偿机制。三是鼓励模式创新，通过与周边土地开发、供水项目、发展林下经济、旅游项目等经营性较强的项目组合开发，吸引社会资本参与。改革城市污水管网建设和污水处理设施建设项目，鼓励实施城乡供排水一体化、厂网一体模式开发建设。市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，降低建设和运营成本，提高投资效益。四是健全政府购买环保服务机制。在不具备收费机制的公益性领域，制定政府采购环境服务清单，加强政府环境服务采购，建立政府付费的社会资本回报机制。

　　创造公平公正的投资环境。一是实行统一市场准入。法律法规没有明确禁止的领域，要向社会资本全面放开，做到平等准入、放手发展。建立公平、开放、透明的市场规则，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。二是打破国企、央企以及地方公用事业管理部门所属企业对本地区项目的垄断。民营企业享有同等参与投标的资质，民营企业投资建设或运营管理的环境保护项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，不得对民营企业设置附加条件，应允许其依法获得经营收益。三是规范项目实施程序。规范选择项目合作伙伴，根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公平公正公开选择投资运营主体，引入信誉好、有实力、管理能力强、安全可靠的投资主体参与环境保护项目建设运营。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。重大环境保护工程项目按照国家基本建设程序立项建设。

　　健全社会投资风险防范机制。一是建立公平合理的风险分担机制。注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险。二是建立收费调节机制。根据不同项目特点，要明确最低需求保障，根据通货膨胀、汇率波动、需求变化、生产材料价格起伏、利息波动等因素建立调价机制。在价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。三是充分论证潜在风险。在项目规划前期进行科学论证，避免盲目建设带来的风险，如同类项目的空间区域规划、项目功能及投资规模等，必须进行严格的科学论证以规避风险。四是完善合同设计，明确建设运营中的责权利关系、资产产权关系、建设运营标准、付费机制和监管要求、违约责任及其承担方式等内容。对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。五是推行咨询与担保服务。鼓励中介机构为政府和企业提供PPP项目决策咨询，合理规避项目实施风险。鼓励金融机构在项目准备阶段为政府和企业提供检验项目架构及商业可行性等咨询服务。六是鼓励采用第三方支付体系，降低社会资本投入风险。

　　构建社会资本投入引导机制。一是加强资金支持。充分结合水污染防治等相关专项资金，优化调整使用方向，对PPP项目予以适度政策倾斜。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。在资金使用方式上，要充分考虑PPP项目的需要，逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变，强化财政专项资金使用的灵活性，最大限度地发挥中央环境保护专项资金的引导作用，带动社会资本投入环境保护项目。探索建立基于绩效的动态补贴机制，设置绩效目标并加强后续绩效目标考核，以绩效考核带动资金监管。二是加强融资支持。鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质（抵）押等担保贷款业务，探索利用污水、垃圾处理等预期收益质押贷款。创新环境金融产品，为重大环保工程提供长期稳定、低成本资金支持。积极推进环境保护基金、融资担保基金、融资租赁等环境金融服务试点。支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。

　　对PPP项目进行监管

　　有别于市政、水利等基础设施项目，环境保护领域PPP项目需要强有力的监管措施，方可保障环境效益的发挥。尤其是涉及采用资源组合开发模式的环境保护PPP项目，在合同设计阶段就要明确相关的监管要求，以确保社会资本对PPP项目的运行投入。一是对资源组合开发模式的PPP项目，可采取环境保护项目前置的方式，要求社会资本在进行相应的资源开发之前，必须建成且保证PPP项目的正常运行。二是交易结构设计中，尽可能建立基于绩效的付费机制，根据污染防治效果或环境效益进行付费。三是定期开展PPP项目绩效评价，对项目目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，形成评价结果应用机制，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。四是建立独立、透明、可问责、专业化的政府和社会资本合作项目监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，形成多方参与的监督机制。（作者单位：环境保护部环境规划院）

编辑：周文

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