强调“以人为中心”国土空间营建

　　顺应人口减少、老龄化所带来的的国民生活方式的变革，面向未来的国土公共行政将致力于支撑“安心的生活”、推进“多样的生活方式”、实现“充实的人生”三大目标。2015年通过的第四次社会资本整备重点计划（2015—2020）中，针对社会资本整备中面临的四大结构性问题，即基础设施加速老化、面对巨大地震迫近和重大气候灾害激增的脆弱国土、伴随着人口减少的地域衰退，加剧的国际竞争，整备重点集中在三个方面：一是安全安心的基础设施，即应对南海海沟地震、首都直下型地震以及集中暴雨的软硬措施、保证生命和财产安全的事业；二是生活基础设施，即确保持续高效提供生活服务和提升生活品质的事业；三是增长基础设施，即增强国际竞争力、扩大交流合作、提升生产效率的事业。

　　针对人口减少和老龄化社会的城市职能和居住职能的变化，发展更为集约型的地域结构并着力在促进生活便利化以及强化多样化社交的社区建设细节上下功夫。如推进城乡基础设施的无障碍化、提供老年人专用的住宅、住宅无障碍化改造、建设复合型建筑以及步行者空间与公共空间一体化的建筑、发展自动驾驶交通系统等。

　　对中国国土空间规划及建设的若干启示

　　2019年中国人口已经超过了14亿，其中60岁以上的老龄人口2.54亿，占总人口的18.1%，65岁以上的老龄人口超过了1.76亿，占总人口的12.6%。近年来中国人口增速已经明显下降，2019年比上年仅增加467万人，人口自然增长率降到3.34‰，预计在未来10年前后达到高峰并开始减少；人口老龄化不断加速，即将进入深度老龄化社会，预计到2050年65岁以上的老龄人口比重将会超过日本现在的水平。

　　中国改革开放以后特别是新世纪以来的持续高强度、快速的国土空间开发与大规模的城市建设，就空间而言已经可以基本满足了生产生活需要；人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾仍然突出。如何顺应经济高质量发展、人口增加趋缓乃至减少以及不断加剧的老龄化，满足人民对于美好生活的需求，实现到2050年建成现代化社会主义强国的宏伟目标，需要国土空间规划和建设方面实现新的变革。在当前中国正在致力的探索国土空间变革和方向的关键时期，借鉴日本应对人口老龄化和人口减少的国土空间规划政策调整及其相关实践的经验和教训，笔者认为中国的国土规划和建设应该有新理念和新变革，具体应该体现以下几个方面：

　　第一，应对即将出现的人口减少，应该从大规模国土空间开发向国土保护转型；从数量扩张型向存量优化乃至于减量提升的国土空间营造转型；从增量规划到存量规划再到减量规划的转型。

　　第二，应对不断加剧的老龄化，国土开发模式应强调集约和紧凑型发展，优先发展多功能复合社区或建筑综合体，改善交通出行条件，对于城市、街区、社区进行适老化改造，鼓励营建无障碍的安全、安心、宜居国土，满足社会不同群体特别是老年人群体对美好生活的期待，真正使国土空间规划和营造体现和践行“以人民为中心”。

　　第三，发挥区域的积极性，从国家主导的国土空间规划向双层（国家与区域）规划体系转变，从重视大尺度（国家）向区域尺度和都市圈尺度转变。除了国家主导编制全国国土规划外，在国家主管部委（自然资源部）指导下，各大区域联合编制区域规划。配合国家发展和改革委员会关于促进现代化都市圈发展的指导意见，编制都市圈尺度的国土规划，侧重于提供中心城市和周边地区的互动和交流设施，提供集约、紧凑和易于交流的社区空间和促进优质生活圈的形成。

　　第四，加强生态文明建设，打造均衡、可持续的国土空间。针对近年来出现的三北地区（东北、华北和西北）经济增长相对缓慢，区域差异将再次扩大的风险以及部分地区出现的经济和人口收缩问题，致力于打造可持续的国土空间尤为迫切。

　　第五，增强防御重大灾害的能力，建设安全、安心的国土空间。中国是自然灾害多发频发的国家，地震、泥石流等地质灾害和极端气候影响下的气候灾害也多有出现，防灾减灾基础设施不足和老化现象不少，多地城市一遇大雨，就出现被比喻为“在城市看海”的城市内涝现象。增强国土抵御灾害的能力，应该成为中国国土规划和国土空间营造所必须优先考虑的重大课题。

　　（作者：李国平，系北京大学首都发展研究院院长兼首席专家。本文系北京大学首都高端智库和国家自然科学基金〔41671120〕成果）