“少子化”与老龄化对国土空间规划模式转换的深刻影响

　　日本在过去的70年间，历经了人口快速增加到减少和快速的老龄化，对国土空间规划模式产生了深刻影响。日本是当今世界上人口减少且老龄人口占比最高的大国，“少子高龄化和人口减少”是刻画日本人口特征的基本表述，这种少子、老龄化且人口减少都还将持续。

　　日本经历了从人口快速增长转向人口减少的过程。日本在1947年到1949年出现了第一次“婴儿潮”，综合出生率在1947年达到了4.54，出生人数在1949年达到了269.6万人，高出生率促使日本人口快速增长，到1967年人口突破1亿。在1971—1974年出现了第二次“婴儿潮”，1973年出生人数达到209.2万人，促使人口数量持续攀升，1974年人口达到1.1亿，到1984年超过了1.2亿，2008年达到最高峰的12808万人，进而开始减少到2018年的12653万人。未来除了东京圈的一部分区域外都将持续减少，预计到2065年减少到8808万人。

　　日本人口结构从金字塔形结构转向倒金字塔结构，老龄化程度越来越高。1970年日本人口结构0—14岁、15—64岁和65岁以上人口分别占24.12%、68.85%和7.03%，到2015年则分别为12.86%、60.8%和26.34%。1970年日本65岁以上的老龄人口仅占总人口的7.03%，之后缓慢增加，1980年为9.05%，1990年为11.95%。20世纪90年代后，日本老龄化进程加速，2000年65岁以上的老龄人口占总人口的比重达到了17.18%，2010年为22.94%，2018年更是达到27.5%。预计2030年将达到31.6%，2040年将达到36.06%，2050年将达到38.81%。

　　人口减少和老龄化不仅带来了经济增长乏力和竞争力下降，社会税赋和负担增加等，也产生了国土空间总量需求减少以及适应超老龄化社会的功能性国土空间的需求，从而导致了国土空间规划模式发生重大变化。建设面向超老龄化的安全、安心、便捷、集约、紧凑的国土空间比任何时候都变得更加紧迫和重要。

　　2005年（平成17年），为应对即将进入的人口减少时代以及不断加速的老龄化，从根本上改变《国土综合开发法》的开发导向，日本将其修订为《国土形成计划法》。基于《国土形成计划法》编制《国土形成计划》，具体包括《全国计划》（明确国家责任）和《广域地方计划》（以区域为单位，明确国家及地方的作用、分工和合作），一改过去数量扩张的“开发”，转向存量提质的“利用”，以适应“成熟社会型”的需要，力求实现包括景观、环境在内的国土质量提升，利用和保护有限的资源，加大流动以盘活存量，强化海洋利用和国际协调，提高便利性以确保国民生活安全、安心和安定，成为具有区域自主发展能力的国土。

　　从增长型到收缩型的国土空间规划

　　日本老龄化社会与人口减少对国土空间的需求发生了重大变化，主要体现在从扩展到收缩（外延式扩张到内涵式收缩），提供安全、安心、紧凑、便捷的生活空间。根据“国土形成计划法”，日本先后在2008年和2015年制定了两次《国土形成计划》（全国计划），并分别在2009年和2016年编制了八个区域的广域地方计划（区域规划）。

　　日本第一次《国土形成计划（全国计划）》应对人口减少、维持高质量的生活环境，推进向集约型城市结构转化、通过技术创新促进产业再生，形成美丽宜居的乡村，促进可持续发展。

　　日本第二次《国土形成计划（全国计划）》，突出了两个关键词，即对流和紧凑。第二次计划比第一次更加强调国内外、区域内外的交流互动。在规划文本中将“对流”表述为是日本活力的源泉。“对流”是指具有多样化个性的多个区域相互间联系提携所催生的区域间人、财、物、信息的双向快速流动，这种流动不仅可以带来区域自身的活力，也将通过多样化异质性的个性之间的交汇融合产生创新或新价值，形成生机勃勃的国土。第二次计划强调将生活中必要的各种功能在一定区域内紧凑布局，同时区域之间以网络连接，这样可以起到提高便利性、维持区域人口和必要功能的作用。为形成“对流促进型国土”，需构建多重且强韧的“紧凑+网络”（紧凑即提升空间密度，网络即区域与区域之间的联系）型的国土空间结构，促进医疗、福祉、商业等功能紧凑布局，形成交通、信息通讯、能源等网络体系。

　　重视内外协同和交流互动的区域规划

　　由于受到自然、经济、社会、技术等方面的影响，日本存在比较明显的人口和经济活动“过密过疏”现象，尤其是远离三大都市圈特别是首都圈的区域人口减少和老龄化程度更高，如何进一步依托区域文化历史资源和区域特色，振兴区域经济以遏制人口流失和适应超老龄化社会的需要成为“过疏”地区的重要使命；而“过密”地区则需要努力解决过度集中所带来的安全和大城市病问题以及提升国际竞争力，并带动外围“过疏”地区共同发展。根据“国土形成计划法”的要求，日本编制了除北海道和冲绳外的八大区域【东北圈、北陆圈、首都圈、中部圈、近畿圈（关西）、中国圈、四国圈、九州圈】的广域地方计划（即区域规划），以突出各自优势并强化区域内外之间的协同、互动和交流。在广域地方计划中也非常重视人与自然的协调，提振地区经济，保护历史和文化资源，打造宜居、美丽、安全、安心的国土空间等。

　　广域地方计划共同的措施包括：通过完善必要的基础设施和扩大存量效应，提升生产率和产业竞争力；通过官民结合创造魅力观光区域，扩大影响力；通过防灾减灾、老旧设施改造增强国土韧性，以确保安全和安心；培育和确保支撑区域发展的人力资源，形成可持续的区域。

　　广域地方计划中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相对发达和经济人口密集的大都市圈；而“北陆圈”“四国圈”等属于相对不发达的非都市圈地区，也是“过疏”地区。不同类型区域具有不同的规划目标和主要发展战略。如首都圈的规划总目标是重建由“对流”带来的“活力社会”，具体为：一、打牢安全基础，创造对流，成为解决全球问题的贡献者和创造新技术、新文化的发源地；二、打造环境友好、高质高效、世界憧憬的首都圈；三、实现充分体现区域内各地自然、文化、产业特色的均衡发展。首都圈发展战略分别为构筑“对流型首都圈”：促进由“东京一极集中”向“对流型首都圈”的转变；促进首都圈整体国际竞争力提升；强化防灾减灾一体化和基础防灾能力的提升；将城市与农山渔村的交流互动纳入视野的应对异次元的超老龄化社会；以办好2020年东京奥运会和残奥会为目标，建设更好的首都圈。

　　北陆圈包括富山县、石川县、福井县三县，是八大区域中国土面积、人口规模、经济总量最小的区域，也是“过疏”最为严重的区域。北陆圈的规划目标分别是打造个性、安全、安心、环境优美和宜居的“紧凑+网络”型区域结构，培育具有竞争力的产业，形成日本海侧的交流合作中枢，促进“对流”以增加人口。北陆圈发展战略主要是两个，一是加强和三大都市圈的合作，成为日本海侧的“对流”据点；二是强化区域内外的交流和合作。