英国建立累进税制的波折和论争

梁发芾

2019-12-03 11:16:16　来源：深圳特区报

　　累进税的出现与边际效用经济学的兴起有关。传统的经济思想认为，对于每个纳税人都实行同一个比例的比例税制是最公平的，但是边际效用经济学兴起，边际效用递减原理被发明出来后，人们认为，累进税制比比例税制更为公平。

　　十九世纪后期，与差别征税相伴发生的一个重大税收争论，就是是否实行累进税制。

　　所谓累进税制，是指税率随着纳税额增加而提高的一种税制。累进税的出现与边际效用经济学的兴起有关。传统的经济思想认为，对于每个纳税人都实行同一个比例的比例税制是最公平的，但是边际效用经济学兴起，边际效用递减原理被发明出来后，人们认为，累进税制比比例税制更为公平。但累进税制的接受和实施也是一个充满博弈的政治过程。

　　1852年任英国财政大臣，后来多次组阁的格莱斯顿长期反对累进税制。他当初反对差别征税的理由之一，就是它可能导向累进税制。格莱斯顿坚持认为，累进税制将导致广泛的战争，一场遍及所有阶层的战争，每个人都会竭力以邻为壑减轻自己的税收负担，所有社会和平都将终结，调整国家负担的共同原则将会遭到破坏。

　　1892年，哈考特出任财政大臣。由于此前政府实施了大型海军建设项目，将会出现财政赤字，为应付赤字，哈考特将遗产税改革作为增加收入的抓手。那么，是实行比例制的遗产税还是累进制的遗产税呢？格莱斯顿主张实行比例制，反对累进制，但巴克斯顿认为遗产税比所得税更适合实行累进制。哈考特不但希望对遗产累进税，甚至对所得税也进行累进制的改革准备。1894年1月，哈考特收到一份由94名自由党议员联合写来的请愿书，明确反对比例税制，要求引入累进制，建议对遗产税和所得税实行累进税。哈考特在预算中对遗产按财产价值大小，实行税率为1%到8%的遗产税，对小额财产免税。哈考特还对高收入者实行累进所得税，向收入超过5000镑的征收一个附加税，同时加大对低收入的减免力度。

　　哈考特的累进遗产税没有遇到太大阻力。虽然格莱斯顿反对累进税，通过消极辞职对于1894年的累进遗产税表示反对，但他也勉强接受了累进税。人们普遍认为，累进的遗产税可以打击不劳而获的财富积累，促进创业和冒险精神。而从操作上说，遗产税也不需要进行收入调查，容易确定税基，征收比较容易。但累进所得税遭遇了很大反对。一些人在理论上认为累进所得税打击储蓄，遏制资本积累，反对累进所得税，而财政和税务部门尤其强烈反对累进所得税，认为征收困难，无法操作。英国所得税是典型的分类所得税，征收方式主要是源头扣税，三分之二的所得税通过源头征收获得，税务部门并不需要弄清楚纳税人的总所得。如果实行累进税，就必须针对总收入决定适用的税率，而总收入的确定，需要官方调查和个人申报。从个人申报来说，为了少缴纳税收，个人可能会有强大的动力和无穷手段隐藏自己的收入。预算法案授权税务机关收集必要的信息，而严苛的刑事审问式的调查必定会引发抗议和冲突。税务局认为，由税务官进行的刑事审问式的调查引发的愤怒会导致人们不再遵从税制，危害将大于实行累进税所获得的微薄收入，总之是得不偿失。由于遭遇强烈反对，哈考特废除了对收入超过5000镑征收的附加税。此次所得税的累进制改革被挫败了。

　　1906年，阿斯奎斯任财政大臣的时候，所得税税率已经相当高，人们的所得税负担比较重。阿斯奎斯因此认识到，在所得税税率较高的情况下，为了让税负更为公平，实行累进所得税和差别征税应该再次提上议事日程。于是，他任命了一个所得税专门委员会，对于累进所得税和差别征税进行调研。当年11月，委员会经过调查提交了一份报告。报告认为，累进所得税和差别征税可行。报告分析，可以通过实行税收减让等方式推广累进制。而税收减让后，要使政府仍然保持税收总额等于或高于现有水平，则需要大幅提高“正常或基础税率”，这将会给纳税人和商业带来极大不便，这种情况下，累进制是不可行的。专门委员会还认为，如果决定对高收入征收更高的税率，通过强制个人申报，以附加税方式对高收入实施累进税是可行的。专门委员会希望保持现行的源头征税方式，但也认为，为了防止严重的逃税和避税行为，需要强制所有纳税人申报其全部收入。阿斯奎斯决定先实行差别征税，而不采用累进所得税，认为按照总收入实行累进税会将问题复杂化。

　　1909年4月29日，财政大臣劳合·乔治在“人民预算案”中正式使用了累进所得税，从1909年起，对年所得5000镑以上的纳税人征收超额所得税，其中超过3000镑的部分，征收每镑6便士的附加所得税。预计每年将增加230万镑的财政收入。需要缴纳超额所得税的纳税人，在全国只有12000人，是英国真正的富人。因此，“人民预算案”在下院（以中产阶层为主）虽然获得通过，但在贵族富豪为主的上议院遇到反对，保守党议员认为劳合的预算是“劫富济贫”，预算案在上议院却被否决。英国下议院独掌财政决策权是英国的长期传统，是英国宪法的一部分，上议院干涉下议院财权，引起一场严重的宪法危机。经过一年的冲突，上院被迫屈服。1910年4月28日接受了人民预算。累进所得税制度在英国得以确立。

　　（作者系财税学者）

编辑：迟语洋

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