生态环境侵权诉讼程序与实体规则的改革与互动

陈广辉

2020-04-30 15:16:18　来源：人民法院报

　　党的十八大以来，习近平总书记围绕生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想。在该思想的指导下，我国生态环境司法改革步入快车道，通过修改环境保护法和制定相关司法解释，构建了相对完善的环境公益诉讼制度和生态环境损害赔偿制度，民法总则亦将“节约资源、保护生态环境”规定为民法基本原则之一，构建了生态环境保护的全方位制度保障体系。但纵观当前制度设计，生态环境侵权审判改革的中心仍集中在民事诉讼法及相关司法解释的程序法层面；生态环境保护的实体法规则仍旧处于缺位状态。因此，笔者认为，未来生态环境侵权制度改革应着力于构建其实体法上的请求权基础，并对相关程序法规则做进一步完善。

　　一、我国生态环境侵权审判的改革成绩和经验

　　环境公益诉讼日趋完善。2012年民事诉讼法修改首次引入了环境民事公益诉讼制度，2015年环境保护法修订和最高人民法院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》扩张了环境公益诉讼的适格原告范围，并细化和明确了公益组织作为原告的审查标准，创新规定了支持起诉制度，并对因果关系、责任方式等作出了细致规定。2017年民事诉讼法和行政诉讼法修改，正式确立了检察公益诉讼制度。2018年3月最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，环境检察公益诉讼制度进一步完善，检察机关成为提起环境民事公益诉讼的主力。环境公益诉讼制度实现了诉因由“对人的损害”向“对环境的损害”的重大转变，回应了新时期生态文明建设和绿色发展的现实需求。

　　生态环境损害赔偿制度初步建立。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年12月印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，构建了生态损害赔偿诉讼的基本制度。在此基础上，最高人民法院于2019年6月发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，正式将生态环境损害赔偿纳入司法管辖。该制度确立之后，江苏省政府、九江市政府、天津市蓟州区生态环境局等各级政府及所属部门作为原告针对不同生态破坏行为提起了诉讼，有力地维护了生态安全。

　　形成了环境侵权私益诉讼、环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼并存的制度格局，实现了对生态环境在制度层面的周延保护。但在实践中，后两项制度存在重叠，除提起主体不同外，二者的保护对象、程序规则和救济方式基本一致。更重要的是，相比于环境侵权私益诉讼中明确的人身财产损失，虽然环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼强调其保护对象系“对环境的损害”，但其请求权基础缺乏法律规定。由此在司法实践中产生了两种矛盾现象：一方面，某些地方政府仍通过传统环境侵权行为对部分破坏和污染生态环境的行为提起诉讼；而另外一些地方基层政府及其部门，尤其是乡镇一级政府和县级环保分局，提起的要求返还治理费用的环境侵权诉讼则被归入生态环境损害赔偿诉讼案件，但又认为其不具有适格原告资格而被驳回起诉。这表明，生态环境污染所导致的救济路径在实践中仍不清晰，而其根源则在于环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础私法上的缺位。

　　二、对生态环境损害规则的“绿色改造”及请求权基础的构造

　　如前所述，我国生态环境损害救济制度发轫于程序法规则的先行先试，通过试点性质的环境侵权公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼制度改革在程序法和实践层面开展生态环境保护。但其问题也非常明显，即在当前的实体法框架下缺乏明确的请求权基础。

　　环境侵权概念的扩张。2014年环境保护法修改之前，环境侵权案件仅局限于环境污染行为，该法修改后才开始将“生态破坏”和“环境污染”并列为环境侵害行为，这种做法也被后来的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》所继受。生态破坏可以由污染环境造成，也可以由对环境要素的非法开采利用所造成，导致对环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及生态系统功能退化。在此背景下，有必要推动实体法层面的改革，以“环境污染和生态破坏责任”替代现行侵权责任法的“环境污染责任”。

　　生态环境权利、生态环境损害与侵权责任法规则的“绿色改造”。对于生态环境侵权的请求权基础，从环境权利的角度看，有私权论和公权论两种对立的理论观点：私权论者将“环境损害”视为对人身和财产的损害；公权论者则认为公民环境权利是一种公法上的权利，不能具体化为公民个体权利。实际上，不管是私权论者还是公权论者，都意识到生态环境侵权行为不仅包括对个人人身财产损害，还包括对环境自身的损害，只是在救济路径上有差异罢了。私权论者主要强调对个人权利的救济，公权论者则强调对侵权行为人的行政和刑事处罚，但其均无助于生态环境的修复或者预防和减少“对环境本身的损害”。而这恰恰构成环境民事公益诉讼和生态损害赔偿诉讼产生的缘由。环境污染和生态破坏损害的是人类集体的生态利益，但与个体利益并不冲突，因为当环境受损害时，每个生活在环境当中的个人都会受到损害。正是在这个意义上，环境侵权私益诉讼与公益诉讼和生态损害赔偿诉讼有可能产生交集。因此，有必要借鉴法国等发达国家经验，构建统一的环境污染和生态破坏的责任基础，在实体法上将环境侵权私益诉讼与公益诉讼和生态损害赔偿诉讼的请求权基础做统一化规定，解决生态损害在实体法上请求权基础缺位的根本问题，实现对相关侵权责任法规则的绿色化改造。

　　“损害”是民事责任的核心概念，在控制责任范围方面具有重要功能。“损害”概念可以而且应该随着侵权责任的功能和社会需要逐步扩张，因此，侵权责任法将生态损害纳入“损害”概念的范畴具有顺应时代需求的正当性。

　　三、生态环境损害司法救济的整合与统筹

　　环境保护法确立的环境公益诉讼和《生态环境损害赔偿制度改革方案》中确立的生态损害赔偿制度的本质是民事责任，虽然通过“损害”概念的扩张可以在侵权责任法框架内追究侵权人法律责任。但环境民事公益诉讼和生态损害赔偿诉讼的目的毕竟不同于环境侵权私益诉讼，其目的主要在于预防及实际修复对生态环境的损害，而非寻求损害赔偿，因为其缺乏现实的赔偿权利人，提起诉讼的各级地方政府或其指定部门、各公益组织或者检察机关亦无权接受侵权人的赔偿。由此决定了其救济或责任承担方式亦不同于传统的环境侵权私益诉讼，环境侵权私益诉讼中的惩罚性赔偿也不适用于环境民事公益诉讼和生态损害赔偿诉讼。因此，在构建统一的请求权基础的背景下，有必要根据各类诉的不同特点及其制度目的，确立共通但有区别的救济方式。

　　环境侵权公益诉讼与生态损害赔偿诉讼的请求权基础及其所保护的法益的同一性，要求其程序规则亦应统一。实际上，现行相关司法解释已经对二者的关系做了初步规定，如《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十六条规定，生态损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼进行审理；环境公益诉讼仅就生态损害赔偿之诉未涵盖的诉讼请求进行审理。但需要进一步思考的问题是，在请求权基础统一的前提下，是否以及如何将两种诉合并为一种？相关救济方式也应一并适用于两种诉讼，如生态损害赔偿诉讼颇具特色的诉前磋商制度，有助于提高环境修复的效率，也符合行政机关的工作方式，可否考虑将其一并适用于环境侵权公益诉讼？

　　综上，构建统一的生态环境损害赔偿请求权基础，有助于弥补当前生态环境侵权审判的实体缺陷；在此基础上，应当系统整合其程序规则和救济方式。司法部门应当积极总结既有实践经验，为快速实现生态环境侵权审判的转向和改革奠定坚实基础。

　　（作者单位：北京市第二中级人民法院）

编辑：迟语洋

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