将调解嵌入行政争议实质性化解

傅国云

2019-12-10 09:52:51　来源：检察日报

　　要尊重当事人在诉讼中的主体地位，充分发挥监督智慧，善于寻找当事人双方利益的平衡点，积极运用协调手段妥善化解行政争议，克服行政裁判结果监督的局限性。

　　检察机关参与行政争议实质性化解，通过过程参与、动态监督，有利于增强调解（和解）活动的权威性和公信力，切实保障当事人的合法权益。

　　行政诉讼监督案件经过行政程序和司法程序，行政争议周期长、案情复杂、矛盾尖锐，面对诸多的行政程序不当，法院简单确认行政行为违法或者撤销行政行为，常常无助于实现行政相对人的利益诉求，化解矛盾纠纷。为防止行政争议在诉讼、信访等程序中空转，检察机关应当顺应诉讼制度改革，探索创新监督方式，将行政争议实质性化解嵌入诉讼监督——特别是再审检察建议程序，丰富监督内涵，充分发挥行政检察“一手托两家”的作用，实现监督效益最大化。

　　通过调解（和解）克服裁判结果监督的局限性

　　行政诉讼法第60条第1款规定：“人民法院审理行政案件不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”在不涉及国家利益、社会公共利益及第三人利益的情况下，法院可以通过调解化解行政争议，包括诉前、诉中和执行中的调解。同样，检察机关应当充分运用法律监督职能，探索以调解（和解）方式解决行政争议，积极参与社会治理。行政诉讼法第1条开宗明义将解决行政争议作为立法宗旨，人民法院在行政审判中坚持调解优先的原则，最大限度促进行政争议实质性化解，将调解贯穿诉讼的全过程。显然，调解是解决行政争议的重要选择，它往往可以透过当事人直接利益冲突的表象，进入深层次的矛盾，包括许多与诉请相关的间接利益的协调与平衡，从源头化解纠纷和冲突。大量事实表明，行政诉讼监督简单通过抗诉（或再审检察建议）改判纠错已难以应对多元化的矛盾和纠纷，多元化的利益诉求应当以多元化的纠纷解决机制与之相匹配，使大量行政争议朝着柔和、参与、协商、谅解的方向演进。当前行政检察面临法院改判纠错难、行政争议化解难等问题，其中关键因素是缺乏监督效果。长期以来，行政检察监督方式比较“单调”，基本属于单一的监督纠错模式，监督者与被监督者基本处于“你错我对”的“零和博弈”，行政检察难以摆脱改判纠错难、监督效果不彰、监督信心不足的被动局面。检察机关应当将行政争议实质性化解贯穿办案的全过程，以解开裁判结果监督这个“死结”（行政抗诉、再审检察建议作用受到局限）。英国学者西蒙·罗伯茨在《纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式》一书中提出：“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全无、非黑即白的判决，而是处于某种灰色区域中，耗时更少成本更小的自由协商和解就是一种质量更高的司法活动。”要尊重当事人在诉讼中的主体地位，充分发挥监督智慧，善于寻找当事人双方利益的平衡点，积极运用协调手段妥善化解行政争议，克服行政裁判结果监督的局限性。如针对征地拆迁案件，在检察审查环节，通过释法说理，让行政相对人进一步理解政府实现公共利益的重要性，放弃过分的诉求，珍惜检察环节的调解（和解）机会，尽快实现自己的正当利益。同时，协调行政机关在法律框架下解决行政相对人的相关利益诉求，稳定社会秩序。

　　通过调解（和解）实现当事人正当利益诉求

　　行政相对人提起行政诉讼主要是针对行政机关的不当行为，但实际上涉及大量复杂的利益诉求，处理依据包括法律、法规以及行业标准、习惯、情理等社会规范，处理结果不限于撤销或者纠正不当行政行为，更重要的是对申请人的合理诉求进行救济。其实，很多行政相对人到法院来是为了解决问题的，比如拆迁案子，当事人对行政行为的合法性并不太关心，他真正关心的是拆迁补偿是否到位，这些案子通过简单的裁判并不能彻底解决纠纷。通过检察调解，切实为老百姓解决实际问题，提升人民群众的司法获得感，也有利于防止和避免程序空转、无效诉讼。在陕甘宁边区时期，老一辈无产阶级革命家习仲勋同志强调指出：“司法工作如果不从团结老百姓、教育老百姓方面着眼，只会‘断官司’‘写判决书’的话，即使官司断得清楚，判决书写得漂亮，则这个断官司和判决书的本身，仍将是失败的，因为它和多数人民的要求相差很远。”为满足当事人双方或者多方之间不同诉求，平衡和协调各方利益，应当将矛盾、冲突的化解贯穿法律监督的全过程，做到“在监督中调解，在调解中监督”，通过调解（和解）作为法律监督职能的延伸，为当事人提供优质高效检察产品。由于行政争议的调解（和解）涉及作为当事人一方的行政机关对公权力的处分，行政机关应当在坚持依法行政的原则前提下，行使自由裁量权，满足行政相对人的利益诉求，不得损害国家利益、社会公共利益。检察机关参与行政争议实质性化解，通过过程参与、动态监督，有利于增强调解（和解）活动的权威性和公信力，切实保障当事人的合法权益。行政争议化解是在当事人自愿、合法、平等的基础上开展的，具有灵活性、协商性、综合性、非正式性等特点，检察机关在受理监督申请后，要主动发现当事人和解的可能，及时化解纠纷，结束旷日持久的讼争，组织双方当事人在辨明是非责任的基础上，动之以情，晓之以理，通过释法说理、心理疏导，让行政相对人回归理性，放弃不切实际的期待，与行政机关达成合意，实现正当利益诉求。

　　通过调解（和解）促进社会治理创新

　　检察机关将调解（和解）嵌入诉讼监督，主要依靠双方当事人的参与和合作、法院的支持配合，打破“非此即彼”的零和思维，鼓励双方当事人在法律范围内创造性地寻求更加合理与建设性的解纷途径和处理结果。要坚持监督与支持、“维稳”与维权、纠错与解纷相结合，在维护司法公正、促进依法行政和维护行政相对人合法权益之间寻求最大公约数，积极参与社会治理。检察实践中，对于通过抗诉（再审检察建议）启动再审，改判行政机关败诉，行政相对人的实体权利仍然无法有效实现的，以及可能会引发新的矛盾和冲突的案件，宜尽可能引导当事人和解，建议法院、行政机关调解。特别是在涉及一类普遍性问题时，法官审理的不仅仅是个案，类似纠纷很可能成百上千，简单作出实体判决常常会引发新的矛盾和冲突，潜在的“原告”的诉讼意识原本处于休眠状态，在法院生效裁判的昭示下，这一意识被激活会引发一系列类似诉讼或群体上访。因此，审查此类案件，检察人员应当全面考虑案件的背景、当事人诉请、涉及地方政策及各方利益的平衡等，竭力调和纠纷，促成当事人达成合意。其中针对法院生效裁判不当、行政行为违法情形，可以向法院和行政机关分别发出检察建议，督促其整改，促进“诉源”治理。在抗诉、再审检察建议启动再审后，根据案件实际情况，结合行政相对人的合理诉请，可以向法院提出行政争议协调化解建议：由法官主导、检察官配合、行政机关有关负责人协同，充分听取行政相对人的合理诉求，从根本上解决纠纷，走出传统抗诉（再审检察建议）只有“你输我赢”的困局，真正解决老百姓的操心事、烦心事、揪心事。在行政检察审查环节，根据当事人的意愿，主持调解或者引导当事人和解，积极化解社会矛盾，消弭官民对立，使得被扭曲的社会关系得到修复，必要时可以邀请法院、行政机关参与调解。

　　（作者为浙江省人民检察院检察委员会专职委员）

编辑：迟语洋

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