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生态文明建设应追求法治红利

郭明晶

//m.auribault.com 2015-10-09 来源：光明日报

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　　纵观世界范围，成功的生态环境保护工作，无不盛于社会动员，成于法治建设。只有将生态融入法治，通过法治红利实现生态红利，生态保护才能高效可持续。

　　欧美发达国家的生态法治具有“全、深、公、严、众”五个特点，对可能危及生态环境的行为几乎全覆盖。例如，生态法治深入生产生活的各个层面，深刻影响着公众的观念和行为；生态执法公正严格，有法必依，违法必究，惩罚力度大，生态违法成本远超违法所得；公众参与立法、守法的意识强，力度大，渠道多，效率高；健全的社会组织体系不仅为生态环境保护募集了大量资金和资源，更实现了生态环境的全民共建。

　　生态法治形势严峻，无法起到警示作用

　　与发达国家相比，我国生态法治形势严峻。我国生态环境立法数量已是世界第一，国家级环保法律法规多达120余部，国家环境标准近1500项，但只有三分之一的法律、法规能得到落实。相关法律处罚力度不足，一些污染造成亿元生态价值损失，处罚上限却不足百万元，而国外环境污染最高罚金能达到数十亿美元。另外，相关法律对环境污染责任人的个人追责效果不强，对政府行为造成生态环境破坏问题的追责力度薄弱。总体上，我国生态法律惩戒力度严重不足，导致法律大棒更像是根“棉花棒”，无法起到警示作用。

　　生态执法力量严重不足。执法监察人员不足，很多县区在编环境执法人员少于20人，人均负责面积超过十平方公里。执法建设投入不足，不少县区年均投入不足10万元，执法车辆、仪器数量少，更新慢，信息化、自动化水平低。我国目前生态执法投入约为发达国家水平的二十分之一，技术手段仅相当于发达国家20世纪80年代的水平。

　　行政权力屡屡僭越生态立法、司法和执法权力。部门利益掣肘导致重要法律难以出台，争权推责，一些条款模糊不清，难以有效执行。一些地方政府为追求政绩，常常直接干预环保执法，庇护高污染高税收企业。这一方面导致生态司法渠道不畅，如我国环境污染事件正在以每年20%的速度增长，但进入司法诉讼程序的不足1%，而发达国家普遍超过40%.另一方面，降低了法律在企业和公众心目中的公信力，公众遇到环境纠纷时易形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的社会心理，导致近年来我国环境群体性事件以年均50%的速度增长。

　　地方部门执法动力不足。现有政绩考核体系重显绩、短效，轻隐绩、长效，地方政府对经济发展的热情远高于生态保护，对生态建设的热情又远高于生态执法，生态建设对政绩的提升效果明显高于生态执法，因此，“保一片林不如种一棵树”的思想普遍存在，县级政府对生态执法不重视、不投入倾向明显。

　　公众生态守法意识淡薄。生态法治宣传教育力度薄弱，公众对生态环境法律了解程度不够，生态环境类社会组织数量不足，生态环境立法、执法的公众参与度偏低。对公众生态文明意识的相关调查显示，即便是文化程度相对较高的高校在校学生，其知法、守法和参与意识均与生态文明建设需求有较大差距。

　　推动生态文明建设，生态法治建设是抓手

　　生态法治不仅是巩固当前生态文明建设成果的必要手段，也是生态文明长久、高效、可持续的前提条件。经验和教训均表明：以生态法治建设为抓手，推动生态文明建设，将事半功倍；忽视生态法治建设，生态环境保护必事倍功半。我国生态压力大，建设资金不足，因此更应采取积极主动的生态法治建设战略。

　　首先，制定生态法治发展纲要，明确生态法治建设是生态文明体制建设的核心内容，制定生态法治中长期发展规划，建立生态法治考评体系，并将考评结果纳入政府政绩考核体系。完善生态法律体系，加快土壤保护、生态损害赔偿等重点领域立法工作，提高处罚标准，试行按日处罚模式，提升生态法律的惩戒效果和公信力。

　　其次，增大生态执法投入。有序增加县级环境执法监察人数，达到合理水平。落实专项资金，增加县级环境执法投入，加快县级执法设备更新速度，尽快推进县级执法的信息化、自动化和网格化进程。利用网络、热线电话等手段，进一步扩展生态执法渠道，鼓励非政府组织、个人捐助，鼓励协助执法，完善相关法律法规。

　　再次，强化生态司法、执法权。进一步强调生态司法权、执法权的独立性，对领导干部运用行政权力干预生态司法、执法的行为严厉追究。对领导干部进行生态环境保护的培训教育，调整县级政府尤其是重点生态功能区县级政府的政绩考核体系，强化生态保护权重，弱化经济指标权重。疏通生态司法渠道，完善生态环境公诉制度，有条件的地区试行生态法庭制度，提高生态环境信访处理效率，推进生态司法透明。

　　最后，加大法治宣传教育力度。采取学校教育和社会教育相结合的模式，多渠道多方式地开展法治宣传教育活动，尤其重视高校生态文明教育工作。开展生态法治进企业、进社区、进政府、进校园的“四进”工作。进一步健全公众参与生态立法、司法的相关机制，降低参与门槛。鼓励生态环境保护类非政府组织的发展，在审批、补贴和人员管理等方面予以大力支持。（作者单位：中国地质大学〔武汉〕湖北省生态文明研究中心）

编辑：周文

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