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底特律兴衰对上海人口调控的启示（附照片）

//m.auribault.com 2014-08-11 来源：文汇报

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1916年底特律工人下班场景

2013年同处人影寥寥（以上两张图片均来自腾讯网）

　　陈文佳

　　亚里士多德说过，人们为了生活来到城邦，为了更好的生活留在城邦。人口是城市形成的基本要素，也是城市兴衰的重要依据。人口集聚形成的效率和规模化效应推动城市发展，但人口过多也会使城市空间和资源不堪重负。当前上海常住人口已突破2400万，如何按照中央要求严格控制人口规模，亟待研究、解决。这里，美国底特律或可提供借鉴。作为曾经的汽车之都，其一百多年来快速发展又盛极而衰的经历，揭示了人口聚散的规律。

　　产业需求是形成人口规模的基础

　　早在20世纪初，底特律便以得天独厚的水运条件和丰富的矿产资源，成为美国东部交通枢纽和汽车制造业及其延伸产业集聚的重工业中心，在一、二次世界大战期间，又成为重要军工基地。产业发展吸引了大量人口涌入，1950年底特律人口达到185万的巅峰，相比1900年不到30万的人口总量，激增6倍。当时市政府曾雄心勃勃，按照300万人口的规模设计未来城市。但好景不长，汽车产业的全球性竞争使底特律的优势逐渐退化，上世纪60年代种族冲突及70年代石油危机又加剧了产业衰退和人口外移，1980年底特律人口降为120万，汽车制造业从业人员减至20万左右，萧条景象显现。本世纪以来，人口外移仍在继续，现常住人口已不足70万。昔日的汽车之都，仅剩两条自动化装配线，从业人员不到1万人。为维持城市运转、支付养老金，政府只能借债度日，债务存量高达180亿美元，去年终申请破产。

　　城市兴衰决定人口流向，产业需求形成人口规模。有限的城市空间和资源不可能承载无限的人口增长，为此调整产业结构就成为调控人口规模的必然途径。当前上海人口数量日趋饱和，而产业发展决定了人口仍有增加趋势。上海城市的超负荷运行诱发出很多“城市病”，已成不争事实，唯有调整产业结构，通过需求变化调控人口规模才是根本办法和长远出路。与底特律相距不远的芝加哥在1960年后也经历过制造业萎缩、30年人口下降四分之一的过程，此后其注重调整产业结构，推动金融服务、商务会展等产业快速发展，成为闻名遐迩的现代都市。目前人口基本稳定在280万左右。

　　政策取向是影响人口结构的主因

　　底特律早期居民基本是白人，产业发展使南方黑人大量涌入。1973年底特律首位黑人市长科尔曼·扬（ColemanYoung）当政，其后20年实施了对高收入人群（基本为白人）征收重税，对低收入人群（基本为黑人）施行福利的政策，导致人口结构进一步改变，1980年白人占比降为34%。因白人为主要群体的税源和投资缺乏，城市难以发展新的产业，加上人口外移，形成恶性循环，到2010年白人占比仅为10%，且聚居于郊区。人口结构的变化致使文化普及率降低，进而导致人口整体就业能力明显下降。政府长期实施的高福利政策，加上美国汽车工人联合会(UAW)不断为员工争取福利，导致企业成本居高不下，车厂纷纷关闭，员工举家外移。退休人员日益增多，与在职人员之比高达3：1。社会负担加重使财政难以为继，劳动力外流与人口结构恶化形成了难解的死结。

　　上海人口在总量猛增同时，结构上也面临外来人口比重提高、户籍人口老龄化程度加快双重矛盾。但与底特律不同的是，上海人口结构的矛盾存在互补性，只要合理引导则可步入良性循环。据统计，目前上海外来常住人口中20岁到45岁者占70%左右，而上海户籍人口中此年龄段人群占比约30%，这就为解决劳动力赡养系数失衡问题提供了出路。近年上海实行来沪就业人员综合保险向城镇职工养老保险并轨，养老金缺口状况已明显改善。人口的流入是城市活力的象征。随着我国中西部地区加速发展，人口迁移趋势将逐步减弱，近年不少城市出现的“用工荒”现象即是例证。一定程度上，外来人口的流入不仅是城市发展的需要，而且是不可多得的机遇。当前应通过政策导向，保持人口总量的稳定和结构合理，同时梳理公共服务政策，有序引导就业人口。要坚持以调整产业结构为治本之策，以强化城市管理为治标之举，压缩不规范的空间，挤出城市发展的负能量。

　　城市规划是引导人口布局的依据

　　城市规划的功能不仅是空间设计，更重要的是发展指针。当前城市规划应突破“空间形态规划”误区，注重以人为本，把规划作为引导人口布局的依据，既考虑人口发展趋势和总量，又考虑人口结构和布局。早期底特律在规划上也体现了以人口规模、公共设施、道路布局等为要素的设计理念，促使其在上世纪二三十年代发展成为产城融合、公交便捷、文化艺术繁荣的著名都市。但上世纪中叶后，汽车产业高速发展对规划设计理念产生了重大影响。汽车进入家庭，影响了人们的居住格局，大量人口向郊区卫星城镇迁移，人口空心化不断加剧。如今底特律虽非人们想象的那样糟糕，但繁华早已不再，夜幕降临，城市沉浸在黑暗中，无数废弃的房屋成了流浪汉和犯罪者的聚集地。近年底特律当局已调整规划，选择一些社区，推倒空置住宅，变成绿地、公园，引导居民集中居住，以降低服务成本，提升“人气”；同时以“新移民计划”充实未来规划，如联邦政府批准，将成为美国把移民签证投放给特定城市的首例，其中吸引中国投资者是重要一环。

　　上海是个人口高度集聚的城市，目前十分之一面积的区域仍居住着一半以上人口，人口密度每平方公里达2万人，人口密度仍然偏高。为此当前应坚持把市中心人口疏解作为城市规划基本取向，结合产业结构调整推动人口布局合理化。应确定城区规模，从严控制城区用地。同时在郊区规划若干新城，新城规划应体现产城融合，同时新城及大型居住区应有完整的商业、教育、医疗及社区服务等配套设施，以方便居民生活。当然，在疏解人口的同时，市中心也应保留适当人口密度，以保持市区的繁荣，避免市区人口空心化。

编辑：尹盼秋