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以农业转移人口市民化为核心积极推动城镇化健康发展

//m.auribault.com 2014-05-23 来源：人民政协报

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　　【阅读提示】

　　2013年6月3日至8日，全国政协提案委员会针对“以农业转移人口市民化为核心，积极推动城镇化健康发展”的重点督办提案，赴江苏、浙江调研。调研组认为，各地推进农业转移人口市民化取得了一定的经验，但还存在大量农业转移人口尚未成为城镇居民、地方政府推进农业转移人口市民化主观意愿不强与客观财力支撑不足并存、农业转移人口诉求分化对政府履行社会管理和公共服务职责提出新课题等不少亟待解决的问题。调研组建议：各级政府应坚持以人为本，以农业转移人口市民化为核心，以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为着力点，坚持用就业转移带动人口集聚，坚持以制度创新推动农业转移人口市民化，积极推动城镇化健康发展。

　　城镇化的核心是人的城镇化。当前和今后一段时期，有序推进农业转移人口市民化是我国城镇化的一项重要战略任务。针对“以农业转移人口市民化为核心，积极推动城镇化健康发展”的重点督办提案，全国政协提案委员会调研组在陈晓光副主席带领下，于2013年6月3日至8日赴江苏、浙江进行了实地调研。调研组先后召开了国务院有关部门、两省政府及有关部门座谈会，深入无锡、苏州、昆山、杭州、嘉兴等地市实地考察了外来务工人员集中居住社区、学校和企业等，与社区工作者、务工人员代表、企业负责人等进行了深入交流，并请湖北省、湖南省、福建省、武汉市等地方提供了相关书面材料。

　　江苏浙江推进农业转移人口市民化的主要经验

　　江苏、浙江是全国城镇化发展水平较高的省份，到2012年底城镇化率均已达63%以上。两省也是全国农业转移人口大省，2012年分别为1000万人和2399万人，其中省外流入占一半左右。两省农业转移人口总体呈现“两高两低”的特点，即新生代农民工所占比重较高、区域和行业分布集中度较高，文化程度和职业技能总体偏低、基本公共服务享受水平偏低。为积极吸纳农业转移人口，两省做了诸多探索，取得了一定成绩，积累了一些经验。

　　注重制度创新，因地制宜推进农业转移人口市民化。两省通过深化户籍管理制度改革和推进城镇常住人口基本公共服务全覆盖，两手并举、双管齐下，初步形成和走出了各具特色的工作模式和路子。浙江省全面推进居住证制度，取消了县（市）及以下地区户口迁移限制，不少县、市（区）探索实行了积分落户制度。江苏省无锡市制定出台了《关于加强人口服务管理工作的决定》等文件，初步构建了市规划指导、区协调监督、街道（镇）组织落实、社区（村）综合服务的人口服务管理新体制。

　　注重围绕农业转移人口改善公共服务，不断加大投入。两省开发区、工业园区建设的公寓化管理集体宿舍和企业自建的公共租赁住房数量不断增加，条件逐步改善。在农业转移人口比较集中的社区建设综合服务中心，提供各项公共服务的咨询和相关服务，提供设备优良的阅览室、网吧、健身房等设施，有的还设有法律咨询室、人大代表工作室等。江苏省完善基层医疗卫生机构网络，方便流动人口就近就医；建立劳动就业管理信息系统。浙江省将农业转移人口随迁子女纳入中小学、幼儿园建设规划范围，统筹考虑建设规模。

　　注重推进城乡一体化建设，努力使城乡人口共享发展成果。两省在扩大基本公共服务覆盖面的同时，不断提升基本公共服务的质量和水平。江苏省昆山市加快完善覆盖城乡、惠及新老昆山人的公共服务体系，推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、资源配置、公共服务、就业社保、生态建设、社会管理“八个一体化”，全体居民同质化生活水平不断提升。浙江省着力构建城乡一体的公平教育和平等就业制度，建立了覆盖城乡、“五位一体”的大社保体系。

　　注重发挥市场力量，在政府引导下，调动企业、社会和农业转移人口积极性，形成合力共同推动。住房保障方面，在政府投资建设公共租赁住房的同时，支持产业园区和企事业单位、房地产开发企业和村民合作组织投资建设公共租赁住房。融入城市公共管理方面，在实践中形成了政府主导型、雇主分担型、企业运作型、统一开发型等多种社区管理模式。就业培训方面，江苏省将享受培训补贴的范围由转移前技能培训扩展到在岗技能提升培训。

　　推进农业转移人口市民化面临的问题和困难

　　进入新世纪以来，我国城镇化水平快速提高，但农业转移人口“进城易、落户难，同工易、同权难，生存易、过好难，共存易、融入难”的问题始终存在。同时又出现了财力支撑不足、利益诉求分化等情况。老问题尚未从根本上解决，新挑战已经出现，推动农业转移人口市民化的任务既日趋紧迫又愈益困难。

　　大量农业转移人口尚未成为城镇居民。2012年我国城镇化率达到52.57%，但按照户籍人口计算的城镇化率则只有35.29%，大量被纳入城镇人口统计农业转移人口尚未落户城镇。一是这些人基本公共服务享有水平相对较低。参加城镇社会保险比例总体较低且地区间接续困难，住房保障缺少明确的指导性政策，集聚区基础设施和公共服务投入不足，可就业工种有限、劳动时间长、与城镇人口同工不同酬等问题没有根本改观。二是基本公共服务在不同群体间差异较大。本省农民工与外省农民工、居住证制度下新居民与老市民之间多个“二元”结构矛盾逐渐凸显。三是语言、生活习惯、文化等与本地人存在较大差异，融入城镇更加困难。

　　地方政府推动农业转移人口市民化主观意愿不强与客观财力支撑不足并存。在财政“分灶吃饭”和“谁家孩子谁家抱”的原则下，在现行户籍制度下，地方政府不希望过多过快吸纳外来人口落户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。同时，地方政府财力支撑不乐观，其支出责任与财力之间的不平衡加重了财政压力。这一问题在东部大中城市更加突出。另一方面，目前地方财力对土地经营收入的依赖程度仍然很高，东部地区面临可持续性不足的问题，中西部地区自身支撑不足的问题更为明显。

　　农业转移人口诉求分化对政府履行社会管理和公共服务职责提出新课题。外出打工人口、随父辈外出的新生代农民工、因征地拆迁失地人口等多个群体的不同利益诉求，要求政府工作必须更有针对性，从制度安排上提供更多选择。此外，随着土地市场收益的提高以及农村集体经营土地收益的逐步提高，相当一部分在城市长期居住、工作的农业转移人口，不愿意放弃土地承包权。随着部分产业从东部地区向中西部地区转移，甚至出现了部分农业转移人口从东部向原籍“回流”的趋势。

　　推进农业转移人口市民化的对策建议

　　以农业转移人口市民化为核心推进城镇化建设。农业转移人口市民化是城镇化的核心，未来各级政府都应把重点从注重建成区规模扩张转到注重人口集聚上来，从注重经济总量增长转到注重为全体居民提供基本公共服务上来，彻底扭转过去人口城镇化滞后于土地城镇化的倾向，使城乡居民能够公平共享城镇化发展成果。同时农业转移人口市民化是一个长期的、历史的过程，要尊重客观规律，根据生产力发展水平和资源环境承载能力科学规划，避免产生城镇化建设过热问题；要在认识清晰、方向明确的前提下，尊重规律、因地制宜、积极稳妥地开展。

　　现阶段，应着力解决已长期在城市工作、生活的农民工“半城市化”问题，推动他们落户城镇、融入城镇。对于群众呼声强烈、改革要求比较迫切、条件基本具备的问题，如城乡社会保障统筹衔接、落实子女入学政策、加强权益保护等，要在近期内大力推动落实。对目前认识一致但尚有工作难度，但又影响城镇化健康发展的重大问题，应立足当前，着眼长远，提前谋划，明确原则方向。从区域来看，不同区域的侧重点应有不同，东部地区重在优化提升，中西部和东北地区应充分借鉴东部地区的经验，少走弯路。

　　坚持用就业转移带动人口集聚。要把就业放在城镇化建设的首位，着力推动容纳就业能力强的服务业发展。发展中注意生产性服务业与生活性服务业并重、现代服务业与传统服务业并举。大力促进中小企业特别是小微企业发展，鼓励创业就业、灵活就业等，为农业转移人口就业拓展空间。按照人口、经济与资源环境相协调的要求，提升中西部重点开发区域中小城市经济集聚和人口集聚能力，促进农业转移人口就近就地转移。

　　应高度重视征地拆迁中失地农民就业问题，在产业规划中更多地考虑让这部分人就地就近就业，防止其成为无土地、无就业、无保障的“三无”人口。应把农业转移人口的职业教育培训工作摆在更为突出的位置，扩大培训规模，完善培训模式，积极开展订单、定向培训，进一步提高培训针对性、有效性，帮助他们提高就业能力和适应城市生活能力。

　　以城镇常住人口基本公共服务全覆盖为着力点推进城镇化建设。推进城镇常住人口基本公共服务全覆盖是农业转移人口市民化的关键，应根据不同地区经济发展存在差距的客观现实，以“同地群体同覆盖，区域标准有差异”为基本公共服务方向，以存量优先为原则，重点解决已进城多年、新生代农民工基本公共服务问题，还上历史欠账，同时兼顾异地就业的城镇居民。

　　在顶层设计中，要充分考虑区域发展总体战略和主体功能区战略的深入实施，各地经济社会结构特别是产业结构、人口结构将会发生的持续、动态的变化，在住房保障方面以提供公租房为主，在社会保险方面重点推动转移接续，避免资源浪费。应建立健全区域和城乡之间社会保障转移接续体制，按照增强公平性、适应流动性、保证可持续性的原则，逐步建立基于公民身份号码的一卡化社会保障管理体系，提高社会保险统筹层次，融合城乡社会保障体制，推动地域以及城乡之间转移接续，防止政策碎片化。

　　创新体制机制，以制度创新推进农业转移人口市民化健康发展。加快财税体制改革，按照建立中央和地方财权与事权相匹配的财税体制方向，提高地方财政能力；调整财政支出结构，将更多资金投向公共服务和社会发展领域，逐步实现人均公共财政支出大体相等；按照常住人口规模安排财政转移支付、配置公共资源，通过完善税制、增加直接税等方式形成地方税收随人口增长的机制。加快土地管理制度改革，尽快健全农村土地承包经营权流转和宅基地使用权管理机制，增加农业转移人口落户城镇的资产。加快户籍管理制度改革，根据城镇资源环境承载能力，实施差别化的落户政策，逐步放开落户限制，合理有序地使农业转移人口成为市民。按照市场规律建立多元化的地方政府融资渠道，推动民间资金投资建设经营性基础设施，切实解决城镇化建设中的资金短缺问题。

编辑：尹盼秋