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发达国家是如何治理大气污染的

国务院发展研究中心研究员刘锋 //m.auribault.com 2013-10-11 来源：经济日报

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　　我国近期出现的大范围雾霾天气引起社会各界广泛关注。本文总结美、英等国治理大气污染的经验，为我国防治当前日益严重的大气污染问题提供借鉴。

　　通过立法明确大气污染防治的主体、标准和措施

　　一是制定完善的大气污染防治法律体系。英国早在19世纪就制定了阿尔卡利法和公共卫生法，并于1956年颁布了专门针对大气污染的《清洁空气法》。美国于1955年颁布了《空气污染控制法》，并于1963年制定了《清洁空气法》，成为大气污染防治的主要法律依据。

　　二是明确各级政府大气污染防治的权责。美国1970年修订的《清洁空气法》明确了联邦负责制定全国空气质量标准，州负责制定本州达标方法与时间表，地方负责具体实行并针对本地特殊情况对此进行补充的大气污染防治三级管理体制。联邦政府专设环保局进行管理，并成立空气质量顾问委员会为总统提供决策服务。英国《环境保护法》和《国家空气质量战略》提出中央政府制定统一的国家空气质量战略，但市郡政府有权在无法达到国家空气质量标准的区域申请成立空气质量管理区，并制订远期空气质量行动计划以达到国家标准；国家环境局综合控制大型、危险的工业设施，地方政府监管小型、危险程度低的工业设施；国家成立空气污染健康影响委员会，评估各空气污染区对人体健康的影响。

　　三是划定大气污染控制区域，实行区域联动。大气污染具有区域性特征，因此各国均采用区域控制的办法。美国《空气质量法》划定了空气质量控制区以协调各州间的大气污染问题。1976年加州率先建立了控制区域空气污染的政府实体“南海岸区域空气质量管理区”，并赋予其立法、执法、监督、处罚的权利，通过制订并推行空气质量管理计划、排污许可、检查、监测、信息公开和公众参与等方式实现减排目标。

　　四是多种形式保障大气污染防治的资金来源。

　　控制工业污染，推动产业转型和能源转型

　　一是强制推行工业和能源领域污染治理，鼓励产业结构调整和循环经济模式。英国规定了污染工厂的酸性上限浓度和烟雾浓度，并在相关法案的支持下，强制关闭或转移大型污染设施。20世纪80年代，随着全球制造业向发展中国家转移，发达国家对工业污染的控制全面转向为产业结构调整，着力于发展高科技产业、服务业和绿色经济产业。同时欧洲和日本政府开始大力倡导循环经济，鼓励企业采用先进的清洁生产工艺和技术，并倡导在企业内部、企业之间、产业园区中构建废弃物相互利用的循环经济体系。

　　二是工业治理思路从排放浓度控制向总量控制转变。早期发达国家的大气污染物排放控制以浓度控制为主，20世纪80年代以后各国修订相关标准时均引入了排放总量控制。以日本为例，其总量控制分为排放口总量控制和区域总量控制。排放口总量控制以最高允许排放总量和浓度为基础，以不超标为要求。区域总量控制以排放总量的最低削减量为基础，以削减达标为要求。政府对排放总量、总量削减计划、额度分配等均进行了严格界定。

　　三是推进能源结构转型，鼓励新能源应用。1973年的石油危机倒逼发达国家降低能源需求，提高能源效率，并推动能源结构转型。

　　倡导低碳生活方式，加强城市、交通等领域的排放管理

　　一是重点治理交通污染。20世纪80年代，交通污染取代工业污染成为发达国家空气质量的首要威胁，英国91.8％的空气质量管理区主要污染源来自交通排放，因此各国均加强了交通污染治理。主要措施包括：

　　提高并统一新车排放标准。英国从1993年起要求所有新车必须加装催化器以减少氮氧化物污染，并在伦敦市中心设立污染监测点，对超标车辆罚款。美国加州要求1994年后出售的汽车全部安装“行驶诊断系统”，即时监测机动车的工作状态，让超标车辆及时脱离排污状态和接受维修。

　　推广清洁能源。各国均大力推广使用无铅汽油。日本还积极开发轻油低硫磺化和柴油汽车低公害化的新型技术。2000年以后，英国大力投资发展氢燃料电池公共汽车。

　　限制私家车行驶，积极发展公共交通。伦敦的主要措施包括提高市内停车费用、出台“堵塞费”以限制私家车进入伦敦城、设立1000英里长的公交专用道和自行车步道网。东京都市圈以轨道交通为主，已经形成了2000公里长，500个车站的轨道交通网络，承担了东京圈80％以上的城市客运交通量，远高于世界其他大城市。

　　二是重视城市绿地建设和管理。伦敦绿化带始建于20世纪40年代，2010年绿化带面积达4841平方公里，而建成区面积仅为1577平方公里。同年英国绿化带总面积约1.6万平方公里，占英国国土面积的13％。这些绿化带有效地置换了城市空气。

　　三是鼓励居民使用节能电器。20世纪70年代，英国政府便开始鼓励市民和商家使用节能电器，其后美国也建立了电器使用的“节能标签”制度和“能源之星”标识体系，并给予使用者财政补贴和税收优惠。

　　四是鼓励低碳建筑和低碳社区建设。1993年，英国环境、交通、建筑研究等部门共同开发了衡量建筑物能源利用效率的能源效率标准评价程序。2007年，英国政府宣布将在全国建设10个生态镇，并宣布将对所有房屋节能程度进行“绿色评级”，要求从2016年开始，所有新建住宅必须实现“零排放”。英国的贝丁顿社区已经成为世界低碳社区典范。

　　对我国大气污染防治的经验借鉴

　　发达国家治理大气污染上总体是把立法作为重要保障，转变发展方式和生活方式作为根本途径，公众参与监督和加强规划及管理作为有效手段。

　　一是空气治理需要顶层设计和法制保障，明确各级政府、各方主体责任。大气污染防治涉及自然生态环境、产业结构、城镇体系、跨界合作和生活方式等方面，是一项涉及多种时空条件转换的长期系统工程。因此，大气污染治理需要顶层设计和统筹规划，通过法律、伦理、行政、经济等手段有机结合，将污染源控制、污染处理、污染监测、污染警示、污染疏散等环节系统地融入到城镇化、工业化进程中，并针对不同污染源、不同区域和不同发展阶段制定专项的大气污染防治法规条例。

　　在政府、企业、公众三元治理机制中，政府应承担起顶层设计、法制建设、法制监管等责任，企业应主动降低污染排放、遵守相关污染法，民众则应倡导低碳生活，并积极发挥监督作用。通过立法使大气污染诉讼和补偿制度成为空气治理的重要手段，并以此为借鉴不断完善和规范大气污染的标准和治理措施。

　　在各级政府中，中央政府应着重于标准制定和跨区协调，省级政府应制订达标计划和时间表，市级及以下政府应着重于执行环保措施和环境监测。

　　二是建立大数据时代公众参与的空气治理模式。将空气监测和政府信息公开、智慧城市建设等机制体制建设相结合，及时、透明、有效地发布空气质量指数和提示信息，从而使空气治理成为可量化、可监测、可预警、可控制的系统性管理工程。

　　提高空气治理的公众参与度：预案参与。通过设立审议机构、健全听证会制度、依据民意调查制定政策等措施，使得公众在环境法律法规、政策、规划制定过程中和开发建设项目实施之前就能参与并影响决策过程和结果；过程参与，以社会监督力量通过媒体、社会活动、环境纠纷处理和市民选举等方式，实现对政府和企业的监督；行为参与，鼓励居民实行环保的生活方式。

　　三是提高能源质量，推进产业转型，加快与空气治理有关的技术开发与应用。在工业生产中开发低污染排放的原材料、能源和工艺流程，开发工业污染的回收利用技术，开发工业污染的疏散工艺流程等；在汽车尾气处理中开发利用洁净能源，促进燃料的充分燃烧，在排气口安装新型气体过滤装置等。

　　四是通过城市规划和管理引导低排放的生活方式。通过城市规划与交通管理政策，推进各项平衡，大力发展公共交通，引导公众减少出行、绿色出行；鼓励居民选择健康、低碳、节约、环保的生活方式，使用节能电器和清洁能源。加强城市绿化，优化城市人口、产业布局，促进污染物的吸收和扩散。

编辑：尹盼秋