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化“零”成“整” 用活“死钱”

——盘活我区财政存量资金稳增长的思考

蒙丽珍

//m.auribault.com 2015-05-26 来源：广西日报

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　　落实积极财政政策稳增长，加快重大产业发展专项资金的拨付和下达，盘活财政存量资金，是自治区从8个方面对稳增长定向精准发力的一个重要方面。如何盘活财政存量资金和提高财政资金使用效益，把“零钱”变成“整钱”，把“死钱”盘活用好，是我区落实积极财政政策、精准发力稳增长必须研究的重大课题。

　　所谓财政存量资金，是指年度预算中已作安排，其用途已有依据和归属，但由于各种原因却没有及时花出去，而以各种形式沉淀在国库或财政专户中的资金。财政存量资金主要包括结转结余资金、预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金。其中，后三项资金主要用于调节财政收支平衡。可见，盘活财政存量资金的重点在于盘活结转结余资金。从2014年全区和自治区本级预算执行情况看，预算支出进度、支出效率和支出绩效都得到全方位改善，有效盘活了沉淀资金，提高了财政资金的使用效率。但尽管如此，我区财政资金总体不足与部分部门和项目沉淀大量财政资金的矛盾仍比较严峻，2014年全区和自治区本级一般公共预算年终结余资金分别占当年预算支出的4.8%和1.66%，政府性基金结余资金则分别占当年预算支出的21.97%和24.07%。

　　一、制约财政资金有效使用的几个因素

　　第一，预算编制不够科学。经人大审批的预算是财政资金安排的法律依据，如果这个依据存在合理性的问题，那么在财政资金安排时就难以有效执行，导致财政存量资金堆积。目前，现行部门预算编制名义上是“零基预算”，项目支出预算均较部门预算改革之初有较大改进，但各项目安排是否必要、资金安排是否合理、资金使用是否有效，在编制部门预算时均未能充分考量，预算编制还是延续“基数预算”的传统，很容易出现为保“基数”而巧立项目“花钱”的倾向。

　　第二，现行“自上而下”财政体制不尽合理。我国现行财权向上集中、支出责任下放的财政体制，导致地方公共财政支出高度依赖上级的转移支付。地方自主性公共财政收入占财政支出的比重较低，中央转移支付比较高。上级转移支付在审批和资金下达等方面有诸多不确定性，地方往往在配置这部分财政资源时束手束脚。同时，由于转移支付投向较为分散、拨付不及时、专项转移支付限制性较强等因素也极大限制了地方对转移支付资金使用的效率。

　　第三，财政资金管理效率低。目前，部分地方的专项转移支付资金使用的审批环节过多，常规审批要经过预算指标审核、预算单位用款计划申请与审核、支付申请与审核、国库支付等几个环节，对于达到一定数额以上的专户业务还需要经过政府分管负责人审核。国库集中支付改革后，财政部门、预算单位、中国人民银行和代理银行，已经可以利用信息网络技术，依据电子指令来办理财政资金支付及清算等业务，大大提高了国库支付的效率。但是，国库支付前的审核工作还在沿用传统的纸质审核和网上审核并行的方式，纸质审核方式对领导“在岗”的要求较高，灵活性较差，如遇到主管领导外出，则审核工作往往被搁置很长时间，大大降低审核效率。

　　二、盘活财政存量资金的几点建议

　　第一，进一步完善现有预算编制工作。预算编制的准确性直接影响预算执行的效率和绩效，掌握充分的、动态的财政收支、宏观经济和公共政策等信息是确保预算编制准确性的基础。一是将“零基预算”与绩效预算相结合，以绩效预算管理为导向，打破过去预算资金分配“能增不能减”的方法，在加强项目库管理的同时，引入项目竞争机制，可在项目资金安排时，按不同类别项目开展横向竞争，并采取第三方评价，优选财政支出项目；二是做好本级组织财政收入支出预算的信息化建设，通过建立和完善部门预算编审系统的基础信息平台，使各预算单位可以通过该平台及时更新、修改项目的基础信息资料，提高基础信息的准确性和将预算支出明确到具体项目，安排细化至项级科目；三是做好上级专项转移支付项目申报的事前论证和项目预算编制工作，工程项目做好工程概算，加强与上级财政部门的信息互通，结合以往经验，提前在预算下达前做好项目前期准备工作。同时，对年初代编预算，应在人大批复预算后落实到具体预算单位和项目，并及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作。此外，在以后的预算编制中应逐步取消代编预算行为。

　　第二，进一步优化财政支付流程。建立项目责任制，将财政支付的责任进行细化为项目立项、项目实施、项目考评、项目资金管理、项目资金审批等，进一步明确支付各环节中项目业主单位、预算单位、财政部门及相关领导在财政支付应行使的权力以及应承担的责任，结合预算绩效评价改革，将财政支付整个流程考核纳入绩效评价体系中，并引入第三方评价强化财政支付各流程管理，有效避免权责分离、责任过度集中于财政部门等问题。同时，在信息技术上实现电子政务系统功能覆盖国库支付审批工作，使审批工作不必拘泥于传统的纸质审批方式，即使领导外出也能通过互联网实现移动审批。此外，将电子政务系统与国库系统实现安全而有效的连接，通过全流程电子凭证管理，实现预算单位、财政与人民银行、代理银行系统间进行电子凭证数据的安全传输，提高国库支付审批和支付的效率。

　　第三，进一步规范财政资金支出管理。一是提高财政资金安排的效率，在信息技术上实现电子政务系统功能覆盖国库支付审批工作，使审批工作不必拘泥于传统的纸质审批方式，即使领导外出也能通过互联网实现移动审批。同时，将电子政务系统与国库系统实现安全而有效的连接，通过全流程电子凭证管理，实现预算单位、财政与人民银行、代理银行系统间进行电子凭证数据的安全传输，提高国库支付审批和支付的效率。二是提高财政资金使用的规范性，避免出现为“花钱”而“花钱”的问题，建立项目责任制，将财政支付的责任进行细化为项目立项、项目实施、项目考评、项目资金管理、项目资金审批等，进一步明确支付各环节中项目业主单位、预算单位、财政部门及相关领导在财政支付应行使的权力以及应承担的责任，结合预算绩效评价改革，将财政支付整个流程考核纳入绩效评价体系中，并引入第三方评价强化财政支付各流程管理，有效避免权责分离、责任过度集中于财政部门等问题。

　　第四，严肃财政法纪，加强对盘活存量资金过程督查和问责。自治区各级财政在计划年度预算安排和资金测算分配时，不仅要把压缩结余结转资金情况作为重要参考因素，以鼓励先进、激励后进；同时，要根据预算法和《财政违法行为处罚处分条例》要求，加强对各用款单位盘活存量资金工作的跟踪检查力度，哪个环节出问题的就追究那个环节责任人的责任。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。通过强化责任追究，确保盘活财政存量资金工作不走过场。（作者为广西财经学院副院长）

编辑：周文

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