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建立清单制度推进第三方治理

熊孟清

//m.auribault.com 2015-02-04 来源：中国环境报

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　　国务院办公厅近日下发《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》），要求排污者把环境污染的治理业务及相关责任外包给第三方，强化和推广环境污染第三方专业化治理。这是一种多赢方案，排污者可利用第三方资源来优化资源配置，治污者借此开拓与扩大治污市场，政府则可以专注于规范管理，更重要的是公众得以享受良好的环境。第三方治理有利于规模运营、降低治理成本、提升治理水平、完善治理体系，有利于提升行业竞争力和向公众提供良好的环境。

　　我国在城镇污水和垃圾处理等方面已经普遍采用第三方模式，起到了较好的增能强效作用。但污水和垃圾的源头治理、企业及分散性污染源的污染治理仍主要由排污者自营，致使治污设施非正常运行，甚至滋生偷排现象，损害了公共环境权益。甚至在引入第三方治理的领域也存在暗箱操作等弊端，滋生垄断和腐败，阻碍了第三方治理的发展，以致社会上出现了“第三方治理能走多远”的疑问。

　　为贯彻落实《意见》提出的目标，持续、有序地推进环境污染第三方治理，需要结合实际建立清单制度，从第三方参与、权责分配、市场开放和目标优化等方面细化与规范第三方治理。

　　要健全第三方参与制度，规范竞争，保证环境污染治理由最合适的第三方承接。建立第三方清单（信息库），依据资质、人才储备、财务状况、同类业绩和信用等资源筛选企业入库并分类管理，保障足够数量和质量的企业参与公开招标或竞争性谈判。建立第三方参与程序和进出门槛清单，让第三方能够清楚参与何种竞争，并自行决定是否参与，以营造公平竞争环境。建立政府审批清单，改进审批方式，提高审批效率，推进审批便利化，有条件的地区建立联合审查制度，在政府统一的政务审批平台上实行并联审批。

　　要健全分工合作制度，正本清源，保证相关方良性互动。建立权责清单，明确排污者和公众是环境污染治理的当事双方；明确排污者承担治理的主体责任，必须为污染治理付费和承担环境污染的法律责任；明确公众拥有享受良好环境的权责；明确排污者必须按约履行治理权责；明确政府负有规范当事双方妥善治理的管理责任。根据产权、权属、公益性、收益潜力等众多因素计算治理领域或项目的市场化能力，以此为准绳确认排污者、第三方、公众和政府的分工与责任，选择适宜的合作模式，增进合作。

　　市场化能力高的领域或项目，如垃圾的分类服务、收运和物质利用等，可采用完全市场化的合同业务管理模式，排污者向第三方购买服务，第三方承担全部或大部分投资风险和业务管理工作；对市场化能力一般的领域或项目，如垃圾的能量利用，可采用承包、租赁、特许管理和BOT（建设—营运—移交）特许管理等委托模式，排污者将业务连带完成业务所需要的设施委托给第三方经营的方式，需要在政府引导下进行市场化运作；市场化能力低的领域或项目，如垃圾填埋处置、应急项目、排污权交易等，则应由政府主导，通过公私合营（PPP）方式进行企业化运作。

　　要扩大市场，防止市场失灵，保障第三方合理收益。建立市场开放清单，引导排污者将治污作业及相关服务（包括流程管理、技术开发与咨询、监督监测、宣传教育等）独立或捆绑式外包给第三方，鼓励在生态环境恢复、第三方交易平台、宣传教育等项目上采用捆绑方式划片区域性整体治理，明确限期治理项目，鼓励第三方围绕环境污染治理业务开拓相关市场或与相关企业结成联盟，扩大市场规模，增加利润点，整合利益链。建立市场负面清单，围绕打破垄断、管制外部性、消除信息不对称和不完全等方面健全市场，消除投资的盲目性，避免资源配置失当，避免监管失效，防止市场失灵。建立治理目标清单，做好治理前的本底调查，合理确定治理要素及其子项的治理目标。如合理确定垃圾治理的无害化、资源化、减量化、社会化、居民满意度、经济效益、分流分类、物质利用、能量利用、填埋处置等指标，保证目标具体、可衡量、可达，与其他目标或事件相关和具有明确的实现期限，科学考核考评第三方治理绩效，保障第三方的合理权益。

　　要推进全程综合评价监督，强化监督，严格执法，切实保障公共环境权益。加大对企业环境污染的监督与执法力度，倒逼排污者向第三方开放治理市场。开展决策、规划、设计和运营方案及其实施影响的综合评价，将负面影响消除于萌芽状态。充分利用第三方清单，建立第三方诚信档案和信用累积制度，建立评价监督信息共享与公开平台，定期发布黑名单，强化招投标和治理过程中程序、绩效、市场负面清单、法律法规标准执行情况、国有资产使用状况等主要内容的监督。推进综合执法，强化司法介入，防止相关方相互勾结、非法产污排污和中饱私囊，维持市场秩序、效率、正义与公平，提高环境污染第三方治理的资源环境、社会和经济绩效。（作者单位：广州市城市管理委员会）

编辑：周文

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