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以铁路检法为依托加快推进跨行政区划司法管辖改革步伐

马成国

//m.auribault.com 2015-10-15 来源：正义网

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　　四、中央为各省、自治区、直辖市推行设立直管跨行政区划法院、检察院，明确了业务受理范围的司法管辖模式

　　党中央针对当前我国人民法院、人民检察院主要是按照行政区划进行设置，人财物受地方党委政府领导管理，造成法院在审理一些涉及地方政府的行政案件、跨行政区划的环境资源保护、知识产权、重大的民商事案件中严重存在着不能判、不好判、不敢判的现状。检察院对法院在审判上述案件中存在的诉讼程序、适用法律等错误，也存在着不愿监督、不善监督、不敢监督的现象，从而影响了司法效率、司法权威和司法公正，降低了司法公信力，甚至使一些案件成为引发群体事件的燃点，严重影响了和谐社会的构建。另外，针对我国目前在航空、水运、海关海运等领域中存在专门司法机关设置不对应，检察监督薄弱等问题。为了理顺司法机关中的相互配合、相互制约的法律关系、进一步健全和完善体制机制机构，让老百姓从每一个案件中都能感受到公平正义，党的十八届四中全会在通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，首次提出了探索设立跨行政区划人民法院、人民检察院，并将跨行政区划的人民法院、人民检察院人财物直属于省级党委政府管理或者中央管理，与地方行政机关脱钩，办理跨区域案件，打破了司法机关按行政区划管辖案件的严格界限，这样能够有效遏制地方行政机关对司法机关办理行政案件和跨行政区划案件的干预，让法院能站在公正、公平的立场上进行独立审判，让检察机关依法对法院审判活动进行监督，能真正起到维护法律公平正义和诉讼当事人合法权益的作用，更有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。根据和参照跨行政区划人民法院、人民检察院改革先行试点的上海模式和北京模式，今后在各省、自治区、直辖市推行设立的跨行政区划人民法院、人民检察院的案件管辖应与行政区划法院、检察院相区别。其应管辖下列特殊案件：

　　一是将省、直辖市、自治区辖区内各级人民政府为被告的一审行政案件和同级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件交由所在地的跨行政区划中级法院管辖；同时将跨行政区划中级人民法院管辖的行政诉讼监督案件交由所在地的跨行政区划检察院管辖。其理由是因为行政诉讼的原告大多数是老百姓，被告是国家行政机关，而行政机关拥有行政权力。虽然行政诉讼法被称为是一部“民告官”的法律，但实施20多年的大量实例表明，法院审理案件，往往会受到党委、政府及个人的干扰，从而导致民告官难，同时由于法院的人、财、物受地方政府控制，难以大胆审理以行政机关为被告的行政案件，结果往往是偏袒行政违法行为，裁判公民败诉率高大90%之多。如果法院不能有效排除行政机关干预的话，就很难保证裁判的公正性。为此，全国人大常委会主要针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从保障当事人的诉讼权利等十个方面进行了完善。于2014年11月1日经第十一次会议通过修改了《行政诉讼法》，其中第18条授权“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”。为以铁路法院为主的跨行政区划法院集中受理行政案件提供了法律依据。

　　二是将民航、水运、海关所属公安机关侦查的刑事案件，理顺、归口交由（跨行政区划人民法院、人民检察院管辖）跨行政区划人民检察院提起公诉、跨行政区划人民法院审判，以及知识产权法院管辖的知识产权类诉讼监督案件和海事法院管辖的海事诉讼监督案件，以及跨行政区划人民法院管辖的跨地区重大民商事监督案件均交由跨行政区划人民检察院管辖。是因为《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了有关“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”的明确规定和要求。鉴于我国先后设置了铁路公检法机关、长航、民航公安机关、海关缉私局和海事法院、知识产权法院等司法机关，这些司法机关管辖一些特殊领域的案件，都具有跨行政区划性。尤其在我国交通运输网中，对铁路、民航、水运、高速公路都实行的是条线管理，不隶属于市县，其管理体制和法律关系，具有系统性、专业性、流动性和相对独立性等特点。除铁路外，交通领域公安机关办理的刑事案件都移交驻地人民检察院，地方人民检察院大多以协办角色被动配合，缺乏监督的主动性和切入口。同时，地方人民检察院与交通公安机关在配合机制上并无法律依据，而是依靠某种协议进行合作，难以确保相互配合，相互制约的效率和效果。另外，在体制机制的设置中，除铁路公检法机关设置相对应外，长航、民航、海关、海事、知识产权等领域存在着机关设置不对应性问题，比如民航、长航、海关只设立了公安机关，却没有设立相对应的专门法院、检察院，立案查办的刑事案件的批捕、起诉、审判工作都是通过指定驻在地的检察院、法院进行的，还有海事法院、知识产权法院，也没有相对应的专门检察院的监督，这些领域的司法机关分工负责、相互配合、相互制约制度往往成为了一句空话，同时存在区域性协调困难、案件管辖争议冲突等问题，如何解决这些专门公安、专门法院的检察监督问题，过去主要是通过指定检察监督来解决的，往往缺乏监督刚性，不利于形成打击犯罪、服务经济社会发展的合力，不利于发挥司法机关的整体效能作用。因此，设置跨行政区划的人民法院、人民检察院将铁路、长航、民航公安机关、海关缉私局和铁路、海事、知识产权法院进行整合，实现跨行政区划的公检法机关有效对接，不仅加强了相互配合、相互制约的职能作用，而且形成了强有力的打击违法犯罪合力和更好地服务服从社会创新发展。

　　三是将跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院管辖。是因为生态系统是不可分割的一个整体，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现环境污染，往往就是跨行政区划污染。由于某些地方政府在招商引资过程中只追求经济利益和“政绩”，存在着以廉价资源换取财政收入的行为，危害生态环境的犯罪时有发生，结果往往是对本地区能源资源和生态环境造成较为严重的破坏。其主要表现大多为玩忽职守、滥用职权和环境监管失职等行为。在执法实践中，又存在着对环保、林业、农业、国土等环境监管主体之间缺乏有效协作配合，易出现推诿扯皮等现象。同时，犯罪嫌疑人多为基层监管人员，案件关联性强，常常是渎职犯罪与贪污贿赂犯罪相互交织，地方人民检察院查办阻力很大。因此，结合各地资源犯罪案件量，有必要将危害生态环境的刑事案件及其职务犯罪案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院集中办理。另外，在食品药品安全的刑事犯罪中，尤其是生产销售假药劣药、有毒有害食品和不符合安全标准食品的犯罪行为，侵犯的是不特定多数人的健康权利和生命安全，社会危害性极大。该类犯罪，或通过走私进口，或通过网络和物流销售，生产、销售、运输、储存等环节具有很强的隐蔽性和跨地域特征，受害人数多，涉及范围广。例如瘦肉精、地沟油、三鹿奶、毒胶囊等具有重大社会危害事件。鉴于此类犯罪的结果发生地具有广泛性以及地方人民检察院查办面临现实阻力等特点，（建议）将该类刑事犯罪及其渎职犯罪指定给跨行政区划人民法院、人民检察院的受理范围。

　　四是上级人民检察院将指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理。例如河南省人民检察院郑州铁路运输分院从2005年开始承办高检院指定管辖的重特大职务犯罪案件的侦查、批捕、起诉和由最高人民法院指定郑州铁路运输中级法院审判的由河南省人民检察院郑州铁路运输分院提起公诉的重特大职务犯罪案件来看，到至今十多年来侦查、起诉、审判了多起在全国有着极其重大影响的职务犯罪案件，事实证明：他们都能根据中央有关反腐倡廉精神，在受命高检、高法指定管辖案件的查办、审判中，排除一切干扰，完全做到了无论在实体上、还是在程序方面都能体现出公开、公平、公正的司法原则，达到了社会效果、政治效果的有机统一，所形成的对外封闭式的办案模式和办案经验，值得借鉴和复制。因此，今后跨行政区划人民法院、人民检察院可以指定查办政府部门垂直管理机构的国家工作人员职务犯罪案件。因为（垂直管理机构系指中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构。垂直管理机构主要分为中央政府部门垂直管理和省政府部门垂直管理两种）垂直管理机构的工作人员一般不由市县地方政府管理，垂直管理机构的事务具有跨行政区域特征。根据职务犯罪以犯罪嫌疑人、被告人工作单位所在地或者主要犯罪地为主的管辖原则，垂直管理机构工作人员的职务犯罪，在确定由哪个地方检察院管辖上存在困难。因此，宜将垂直管理机构工作人员的职务犯罪纳入跨行政区划人民法院、人民检察院管辖。另外，（建议）将市县党委、政府领导干部，人大代表，政协委员等职务犯罪案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理。其理由是基于地方人民法院、人民检察院在办理本辖区领导干部、人大代表、政协委员等职务犯罪案件过程中，出于各种利益牵制和地方复杂的人际关系考虑，地方人民检察院经常处于不愿办或不敢办的状态。司法实践中，对此类有较大影响案件，上级检察院一般采取指定异地管辖的处理方式。但是，这种指定管辖在实践中经常难以与起诉和审判管辖有效衔接，容易造成司法效率降低甚至超期羁押的风险。为最大限度减少办案干扰，提高侦查、起诉和审判效率，增强震慑和预防效果，宜将此类案件交由跨行政区划的人民法院、人民检察院办理。

　　五是将公益诉讼案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理。根据2012年《民事诉讼法》修改中新增加了关于民事公益诉讼的规定，该法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。四中全会作出的《决定》中进一步明确提出由检察机关负责提起公益诉讼。鉴于公益诉讼涉及的是公共利益，诉讼的原因多系当地政府“不作为”、“乱作为”所致，既有民事公益诉讼，也有行政公益诉讼，为确保公益诉讼的司法公信力，是取得良好审判效果的关键。因此，将案件交由与涉案主体无任何关联的铁路法院受理，是一个合理选择。

　　六是将城市公交、轨道交通、高速公路、管道运输（建议）、中铁建（建议）所属领域的犯罪案件交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理。是因为长途客运汽车上的犯罪案件，城市市区内道路、高架桥区域内的交通肇事案件，公共汽车站及公共汽车运行中发生的扒窃等刑事案件，地铁上及地铁运行区域内发生的刑事案件，高速公路、管道运输、中铁建所属领域的刑事犯罪案件，也都具有跨区域性的特质，可一并交由跨行政区划人民法院、人民检察院受理。

　　七是指定管辖的其他案件。刑事案件。根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释〔2012〕10号）四类案件，（铁路法院受理同级铁路检察院依法提起公诉的刑事案件，包括：1、车站、货场、运输指挥机构等铁路工作区域发生的犯罪；2、针对铁路线路、机车车辆、通讯、电力等铁路设备、设施的犯罪；3、铁路运输企业职工在执行职务中发生的犯罪。4、上述范围内发生的，自诉人向铁路法院提起自诉的刑事自诉案件）。在当前铁路公检法三机关并存的格局下，充分发挥刑事审判职能作用，保障铁路大动脉安全畅通是铁路法院义不容辞的重大职责，应当保持并且逐步加强，而不应有所削弱或转移。因此，需继续由跨行政区划人民法院、人民检察院管辖。

　　民事案件。（1）《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》第三条规定的涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民事案件，由铁路法院专属管辖。（2）最高法院已批复指定部分铁路法院管辖的交通运输、保险、金融等类民事案件，经过各方共同努力，逐渐形成了较为平稳的审判格局，已为各方所接受，不应再轻易打破，应保持其延续性和稳定性，需要继续指定由跨行政区划人民法院管辖受理，跨行政区划人民检察院进行审判活动监督。

　　职务犯罪案件。（建议）将民航、水运、海关，以及城市公交、轨道交通、高速公路、管道运输、中铁建等所属的职务犯罪逐步交由跨行政区划人民法院、人民检察院管辖受理。

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编辑：周文

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