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认真贯彻实施《立法法》推进地方立法规范化运作

周隆基

//m.auribault.com 2015-04-14 来源：吉林日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”这既是对立法在社会主义法治建设中的基本定位，也将立法工作的重心放在提高立法质量上，为新时期我国立法工作的发展指明了方向。《决定》还就加强和改进立法工作提出了一系列具体要求，如在完善立法体制机制方面，《决定》要求“坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”；在规范立法权力方面，《决定》要求“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”等。在此背景下，十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。《立法法》的修改，是深入贯彻落实十八届四中全会精神、体现党中央对立法工作的领导权、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要战略举措。此次《立法法》修改内容丰富，亮点频频，在立法制度创新方面有不少举措。其中，赋予设区的市地方立法权被认为是立法权力分配方面最重要的制度改革，旨在扩大地方立法权，完善地方立法制度。修改后的《立法法》为地方立法工作提出了新的要求，需要我们结合《决定》的要求，全面深刻领会，认真贯彻执行。

　　一、扩大地方立法权的必要性

　　修改后的《立法法》第72条、第73条、第78条、第82条、第89条、第98条等条款都对地方立法权作了修改。这些条款对地方立法权的修改，用一句话概括，就是将地方立法权的主体从“较大的市”扩展到“设区的市”。地方立法权缘何大幅度扩容，其原因如下：

　　首先，扩大地方立法权是推进地方法治建设的重要举措。地方法治建设是我国社会主义法治建设的重要组成部分。《决定》不仅将“推进基层治理法治化”作为加强和改进党对全面推进依法治国的领导的重要任务，而且还将“推进各级政府事权规范化、法律化”作为深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要内容。而这一切都必须在地方立法权扩大的前提下才能够更好地实现。一方面，通过扩大地方立法权的主体范围，可以为基层治理法治化提供更加充分的法律依据。另一方面，在中央和地方事权制度划分日益成熟的背景下，城市管理过程中的城市规划、城市建设、市容管理、生态环境保护、社会保障、社会治安等地方性事务，不仅需要一般的、抽象的立法原则，更离不开大量的具体判断和地方性知识。

　　第二，扩大地方立法权是加强社会主义民主政治建设的必然选择。《决定》指出：“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”与中央立法权相比，地方立法权显然更易于落实《决定》对民主立法的要求。因为地方立法与公民生活的紧密度更高，所以“地方共同体法律秩序的部分规范由该领域的多数加以创造无疑会缩小法律秩序的内容和从属于该秩序的群体（个人）意志的可能矛盾，更接近民主的要求和理想”。

　　第三，扩大地方立法权是尊重和回应地区差异的客观结果。我国是一个幅员辽阔、民族众多的发展中国家，发展不平衡是我国的现实国情。这种不平衡，不仅体现在省份之间，也体现在城市之间。不同城市之间，在城镇化发展水平、市场机制、政府职能、产业布局、发展目标、城市定位等方面都存在着巨大的差异。这种差异的背后展现出来的是城市利益需求的多样化，因此，不宜采取“一刀切”的做法，由中央立法统一进行规定，而是要按照《宪法》第3条确立的“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，充分发挥地方立法在处理地方性事务方面的优势。

　　二、地方立法权扩大的解读

　　修改后的《立法法》对地方立法权的扩大，是贯彻执行《决定》提出的“依法赋予设区的市地方立法权”的直接表现。但是，我们必须冷静地看待《立法法》修改对地方立法权的扩大，尤其不能过分放大地方立法权扩大的效应。深入学习《决定》并结合《立法法》修改的整体框架进行分析就会发现，《立法法》的修改一方面是对地方立法权的扩大，一方面是对地方立法权的限制和规范。

　　——《决定》中的很多表述都凸显出对地方立法权的规范和约束。例如，《决定》在表述健全宪法实施和监督制度时指出：“禁止地方制发带有立法性质的文件。”这是对地方立法主体的限制；在表述完善立法体制时指出：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”这是对地方立法内容和权限的限制；在表述深入推进科学立法、民主立法时指出：“完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”这是对地方立法程序的限制。习近平总书记在对《决定》进行说明时更是明确表示，完善立法体制的重要原因就是因为“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”习近平总书记对《决定》的说明为地方立法权修改提出了明确的要求，即赋予设区的市地方立法权，就是为了明确地方立法权的权限和范围。地方立法权的扩容，实际上是对地方立法主体的一种限制。

　　——修改后的《立法法》只是在立法主体上扩大了地方立法权，却在立法范围、立法内容、立法监督等方面都进行了限制。一是在立法范围方面，修改前的《立法法》只是使用了诸如“地方性事务”、“本行政区域的具体行政管理事项”这样抽象的立法语言，而修改后的《立法法》第72条第2款和第82条第3款则明确将地方立法权的范围严格限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。这就意味着，除非法律另有规定，所有设区的市的地方立法权都必须适用第72条第2款和第82条第3款的限制。二是在立法内容方面，修改前的《立法法》只是笼统地规定了“不抵触”原则，修改后的《立法法》除了继续肯定“不抵触”原则之外，还进一步细化了立法内容。例如，修改后的《立法法》第73条第4款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”为地方立法权确立了禁止重复性立法的原则。三是在立法监督方面，修改后的《立法法》加强了对地方立法的监督力度：一是修改前的《立法法》只规定了地方立法应当报送有权机关备案，但是却并没有对备案机关的审查权作出明确的规定。修改后的《立法法》第99条第3款中规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”明确规定了立法的备案审查权，加强了中央对地方立法的监督权。修改前的《立法法》只是规定了立法提请审查请求权，却缺乏对提请审查处理机制的规定，很容易使立法提请审查制度流于形式。而修改后的《立法法》第101条规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”建立了立法提请审查反馈机制，加强了社会公众对立法的监督力度。

　　——作为调整立法活动的基本法律，《立法法》的初衷就是为了约束和规范立法权的行使。在《立法法》修改之前，设区的市事实上的变相立法活动实际上从未停止。每年，设区的市都会制定大量的被冠以“红头文件”之名的规范性文件对城市进行管理和建设，其中的很多规定都与公民的利益息息相关。这些规范性文件不仅填补了立法空白，而且还成为大量的行政执法行为的依据。但随之而来的问题是，这些规范性文件虽无立法之名却行立法之实，动辄对公民的权利义务等专属于立法的事项进行规定，并在本地区得以贯彻执行，这实际上是对立法权的侵犯和破坏。为了解决这一矛盾，修改后的《立法法》将地方立法权从国务院批准的较大市扩展到设区的市，以立法的形式明确了地方立法权的权力主体，将设区的市事实上已经在行使的立法权合法化，有利于对其进行规范和约束，也可以避免非立法主体随意行使立法权带来的消极后果。因此，地方立法主体的扩大实际上也是对地方立法主体的限制。

　　三、推进地方立法规范化运作

　　此次《立法法》修改后，我省除长春市、吉林市和延边朝鲜族自治州之外，其余的6个设区的市也获得了地方立法权。为了有序推进我省地方立法规范化运作，我们需要做好以下几个方面的工作。

　　加强地方立法队伍建设，完善地方立法工作机构建设。立法是一项专业性和技术性都极强的工作，需要专业的法律语言和细致的立法技术。这一切都有赖于立法人才队伍的建设。《决定》指出：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”为此，相关职能部门应当按照《决定》以及省人大常委会《关于全面推进依法治省的决议》的要求，为我省地方立法工作的全面铺开做好人才储备工作，通过吸收和引进高层次法律人才、推行立法职业准入制度、建立法律职业共同体内部交流机制等方式，培养一支政治立场坚定、业务素质过硬、熟悉地方性事务的立法工作队伍。同时，还应当按照省委十届四次会议精神，做好设区的市行使地方立法权的准备，及时提出指导意见，相应调整省市人大及其常委会法制部门职能和机构设置。

　　分类推进设区的市地方立法权的行使。修改后的《立法法》第72条第4款规定：“除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”为此，省人大常委会应当按照《立法法》的要求，认真考察各地市的实际情况，分步实施、稳妥推进我省设区的市地方立法权的行使。

　　加强对设区的市地方立法权运作的监督。修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权，面临的最大挑战是设区的市地方立法的质量。为了提高立法质量，在加快立法人才队伍建设的同时，还应当加强对设区的市地方立法权运作的监督，对地方立法主动实行备案审查，并在审查标准、审查程序、审查限度等方面对《立法法》的规定进行细化，提高监督的可操作性和实效性。

编辑：周文

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