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在法治轨道上推进混合所有制经济发展

周人杰 //m.auribault.com 2014-09-03 来源：人民日报

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　　党的十八届三中全会《决定》提出，“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，并将混合所有制经济明确为“基本经济制度的重要实现形式”。这是改革的重要部署，也是理论的重大突破。对此，理论界进行了大量研究。但研究中存在两种担忧，一种是担忧发展混合所有制经济会导致国有资产流失，另一种则是担忧发展混合所有制经济会导致“民企被吃”，甚至会带来严重的腐败问题。这两种担忧从一个侧面反映了改革的复杂性。法治是现代社会治理的基石。定纷止争、凝聚共识，首要的是从法律上找依据。我国法律对混合所有制经济有较为清晰的规范。厘清混合所有制经济发展的法理基础，准确框定改革的法治边界，有利于澄清围绕发展混合所有制经济而产生的模糊认识，明确今后改革的方向。

　　宪法是国家的根本大法，是全面深化改革的首要遵循。我国宪法明确规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，并具体规定“国家保障国有经济的巩固和发展”“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。这些都是党的十八届三中全会《决定》重申“两个毫不动摇”、积极发展混合所有制经济最为根本的法理渊源。

　　宪法之下的多个部门法从不同侧面、不同维度构建起发展混合所有制经济的法律框架。一是民法通则的一般规定，宣示了法人民事权利义务关系，包括企业登记、经营、分立、合并等，这当然适用于混合所有制企业。二是公司法的系统规范，其中对股份有限公司的设立和组织机构的具体规定，特别是对股东权益的法律保护，是防范“国资流失”或“民企被吃”的有力工具。三是企业国有资产法的专门界定，不仅明确了加强国有资产保护的具体法律条款，更从企业及其管理者、出资人权益重大事项等方面筑牢了制度屏障。四是刑法的底线惩戒，对“把国有资产变成牟取暴利的机会”的行为设定私分国有资产等罪名，形成事前的震慑与事后的惩戒。此外，混合所有制经济的具体制度安排还散布于一系列立法解释、司法解释以及部门规章、地方法规之中。

　　可见，关于发展混合所有制经济的方向、性质、边界，既有中央精神和方针政策的支撑，更有宪法、法律从基本制度到企业制度、从一般规定到专门界定、从民商事责任到行政、刑事责任的全面、系统规范。坚持国资、民资法律地位平等，严格依法推进改革，守住改革的法治红线，这应当成为社会各界关于发展混合所有制经济的共同认识。对此，党的十八届三中全会《决定》指出，“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”

　　基本法律框架已经明确，混合所有制经济发展的成败关键看细则。比如，对“混合”准确的法律界定，有关各方地位与权责的明晰；对企业类型的划分，公益、非公益，服务类、功能类、竞争类，究竟如何划分便于监管、更能激发企业活力等，都应在法律层面确定下来。又如，人们最为关注的股权比例问题，在混合所有制企业中，国资、民资、外资的结构如何确定，底线设定与区间管理哪个更优，也应在分类基础上逐一明确。人才资源是第一资源，人的问题更为根本。党管干部原则与市场化选聘如何兼容，员工持股怎样成为有效的产权激励等，相关法律规范均须进一步完善、细化。

　　清理不适应混合所有制经济发展的陈规旧法，化解法律冲突，是当务之急。比如，内、外资企业法人治理结构等方面的规定存在不一致之处，应加以改变，为不同所有制企业营造公平统一的法治环境。再如，央企集团化的管理模式一方面不允许分公司自主与他方成立合资公司，另一方面集团总部又只能“借壳上市”，股权多元化的实现路径亟待依法拓宽。此外，在纳税、行政审批等环节也存在负担较重、程序繁琐的痼疾。市场经济是法治经济，自由、平等、公正理应成为各类企业的共享规则。

　　在法治轨道上推进混合所有制经济发展，需要在公司治理结构现代化上下足功夫。如果混合之后的公司只是一副空架子，董事会、监事会只是走走过场，参股进来的民资只有分红权、没有话语权，甚至还是政企不分，那么民资的注入就不可能成为激发潜能的“活水”。不让发展混合所有制经济走样，尤其是杜绝硕鼠自肥现象，最为核心的是真正按照公司法的规范，建立现代企业制度，完善法人治理结构，靠制度来公开透明地管好人、管好事、管好资，让各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

　　习近平同志指出，凡属重大改革都要于法有据。混合所有制经济发展关乎基本经济制度的生机与活力，依法而治、顺势而为，才是最为根本的认识论、方法论。一方面，法律框架既定，改革有据可依，要把思想和行动统一到党的十八届三中全会《决定》精神上来，继续在法治轨道上攻坚克难、爬坡过坎；另一方面，改革也需善用法治思维、法律手段，让混合所有制企业成为社会主义市场经济和法治经济的微观主体，成为基本经济制度的重要实现形式。

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

编辑：丁斌斌