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在服务新型城镇化中发挥骨干作用

国家开发银行党委书记、董事长胡怀邦 //m.auribault.com 2013-12-19 来源：人民日报

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　　国开行贷款支持的青海西宁海湖新区项目。该项目注重绿色环保，总面积近10平方公里，成为西宁城市发展的新亮点。青新摄

　　城镇化是我国现代化建设面临的历史性任务，也是我国现代化的必由之路。刚刚闭幕的中央城镇化工作会议，对我国今后一个时期推进城镇化，从战略和全局上作出了一系列重大部署，对统一思想、凝聚共识，推动城镇化沿着正确的方向发展，具有重要的战略意义。国家开发银行作为我国中长期投融资和城镇化建设的主力银行，将进一步加大创新力度，提升服务能力，在促进以人为本的新型城镇化建设中发挥骨干作用。

　　走中国特色、科学发展的新型城镇化道路

　　改革开放30多年来，我国城镇化进程有序推进，城镇化率从17.9%提升到52.57%，实现了一些发达国家一二百年的发展历程，成就卓著，成为举世瞩目的中国发展奇迹之一。我国城镇化进程已经站在一个新的历史起点上。未来，要在中国这样一个拥有13亿人口的大国推进城镇化，进而实现现代化，在人类历史上没有先例可循，必须从基本国情出发，走中国特色、科学发展的新型城镇化发展道路。

　　新型城镇化发展是一个宏大的系统工程，涉及经济、社会、文化、生态文明等方方面面。这当中，必须解决好“人、地、钱”这三个主要问题，即人到哪里去、土地怎么用、钱从哪里来。我认为，要注重以下几个方面：

　　坚持以人为本。城镇化的核心是人的城镇化。中央城镇化工作会议提出，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这就意味着要通过促进教育、医疗、住房、社保等基本公共服务均等化，使农业转移人口“进得来”、“留得下”、“过得好”，避免出现“被城镇化”和“半城镇化”。

　　坚持城乡统筹。促进城镇化和农业现代化相互协调，同步解决“三农”问题，缩小城乡差别，破解城乡二元结构，促进一体化发展，避免城乡脱节的“片面城镇化”。

　　坚持产城结合。促进城镇化与工业化良性互动、同步发展，强化产业的科技和自主创新支撑，避免缺乏产业支撑的“空心城镇化”。

　　坚持环境友好。推进绿色发展、循环发展、低碳发展，体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，传承历史和文化，提高城镇建设水平，避免资源浪费和环境破坏的“粗放城镇化”。

　　坚持科学规划。严守18亿亩耕地红线，城镇建设用地以盘活存量为主，提高城镇建设用地利用效率，通过科学规划合理界定城镇开发的格局、空间、边界和强度，体现有特色、有重点、可持续，一张蓝图干到底，避免“无序城镇化”。

　　坚持试点先行。因地制宜探索各具特色的城镇化发展模式，科学有序、稳步推进，避免遍地开花、一哄而起的“运动式城镇化”。

　　坚持金融支撑。新型城镇化建设资金需求大、期限长，商业效益差但社会效益好，需要建立多元可持续的资金保障机制，特别是发挥好政策性金融机构和工具的作用，做好资金供给和资源引导配置。

　　开行在促进城镇化建设中发挥了积极作用

　　1998年以来，开行创新实践，加大对城镇化建设的支持力度，融资推动铁路、公路及水电气管网等市政基础设施建设，增强城镇综合承载能力，强化城镇化的产业和科技支撑，提升产业、人口聚集能力和就业水平。同时，积极促进民生改善和社会建设，推动“三农”、保障性住房、中小微企业、教育等领域发展，解决城镇发展中的二元结构问题，降低农民变市民的成本。可以说，开行支持城镇化建设的时间久、力度大、质量高、效果好，是支持城镇化的主力银行。

　　截至今年11月底，开行累计发放城镇化贷款约7万亿元，占人民币贷款累计发放的61%；当年发放城镇化贷款8950亿元，占当年人民币贷款发放的68%。其中，累计发放高速公路建设贷款1.73万亿元，支持通车里程6.2万公里，占全国已通车里程的65%；发放铁路建设贷款6140亿元，支持营业里程超过6万公里，占全国已营业里程的63%；发放保障性安居工程贷款5894亿元，同业占比50%以上，支持总建筑面积约4.48亿平方米，惠及741万户、2488万中低收入群众；发放工业园区贷款6000多亿元，支持苏州工业园、中关村科技园等一大批工业园区建设，促进城镇化与工业化良性互动、同步发展；发放新农村建设贷款1.3万亿元，支持新农村及县域基础设施建设，促进“以城带乡、以乡促城、城乡统筹”，破解城乡二元结构难题。开行的资金支持加快了我国城镇化进程，改善了城镇化发展面貌，带动了地方财政增收和消费增长，对提高收入水平、为城乡居民创造更多福祉作出了积极贡献。

　　在多年的融资实践中，开行开创城建项目“打捆贷款”的“芜湖模式”、“大额融资、统借统还”的“天津模式”，探索以软贷款破解辽宁棚户区改造难题的“辽宁模式”，形成了一套有开行特色、行之有效的运作模式和方法。

　　第一，银政合作，雪中送炭。聚焦各地政府关注的热点难点，融资支持政府实现发展目标，形成政府、金融和企业良性互动、共同拉动城镇建设的良好局面。比如，“辽宁模式”中，开行与辽宁密切合作，破解了困扰当地多年的棚户区改造问题，实现了几十万人的“安居梦”，棚户区改造安置后释放出来的土地变成有商业价值的工业园区，成为当地经济新的增长点。

　　第二，规划先行，科学发展。主动加强与各地的规划合作，累计参与国家和省市县级城镇发展规划上千个，促进提高城市建设和管理的科学化水平。特别是积极推动融资规划，对金融、财税、土地等各类资源和资产进行整合，制定多元化融资方案，保证了规划向项目的转化和落地实施。

　　第三，创新模式，建设市场。通过融资推动建设良性运转的制度、规则和体系，共同构造承接城镇化贷款的市场化融资平台，不断推进承贷主体的治理结构、法人、现金流和信用等四项建设，实现公共基础设施项目由“政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的转化。创新完善贷款“借、用、还”三位一体机制，支持以投资补助、PPP、BOT等政府购买社会服务方式参与城镇化建设项目，促进政府和投资方共担风险、共享收益，增强持续融资能力，加快基础设施建设。

　　第四，融资引领，先锋先导。发挥政策性工具作用，筹集和引导社会资金投入城镇化建设。累计发行金融债9.3万亿元，其中72%用于城镇化建设。支持上海、深圳、浙江三地发行地方政府债券，累计承销363亿元。累计发放软贷款3611亿元，其中约70%用于城镇化领域的项目贷款，发挥资本金的杠杆撬动作用，为后续稳定持续的资金进入奠定基础。今年，又获准通过软贷款回收再贷方式5年内发放棚户区改造过桥贷款1000亿元，加大对棚户区改造的支持；作为“综合融资协调人”，通过“债贷结合”专项债券模式支持岳阳、铜陵两地的棚户区改造。选择安徽、辽宁、苏州开展试点，从融资规划编制、多元主体搭建、运作模式和金融产品创新等方面先行先试，探索支持新型城镇化建设的多元化、可持续资金来源渠道。

　　第五，防范风险，稳健运作。严把项目入口关，严格信用评级、授信评审、贷款审批及法人制度建设和运作流程。严格控制贷款总量规模，建立省、市、县三级债务总量控制办法。严格贷后管理，建立社会化的联合监督机制，打造“阳光工程”，以社会化方式防控风险。今年，在部分地区棚户区改造过程中试点开展地方政府的“统一评级”、“统一授信”，并由省级融资平台“统借统还”，通过这“三个统一”从总量、结构和操作上控制财政金融风险。目前，开行不良贷款率为0.3%，其中城镇化不良贷款率0.2%。

　　积极稳妥支持新型城镇化发展

　　政策性金融以国家信用为支撑，介于银行贷款与财政投资之间，通过提供中长期、低利率的贷款，能够在新型城镇化中发挥“启动器”、“助推器”的作用，具有“四两拨千斤”的效果。今后一个时期，我国的城镇化将不断向更高水平、更高质量迈进，开行将紧密围绕国家新型城镇化发展战略，继续发挥骨干作用，积极稳妥推进新型城镇化健康发展。

　　围绕战略任务，突出服务重点。今后，开行将确保每年发放贷款的60%以上投入新型城镇化建设。重点支持中西部城市群基础设施建设，支持城际和中心城市轨道交通网络、公路网建设、综合枢纽等重大基础设施项目建设。完善城镇功能，加大对保障性住房、教育、文化、节能环保、养老和健康服务业等领域的支持。特别是在棚户区改造领域，开行在今后5年每年将发放不低于1000亿元的专项贷款支持纳入国家计划的棚改项目。强化城镇化的产业支撑，支持开发区和工业园区建设，把支持城镇化与促进产业结构调整升级和梯度转移结合起来，发展服务业，促进创业就业。支持农业现代化建设，加大对“三农”的信贷投入，保障粮食安全，促进城乡统筹，提高城乡发展一体化的质量。

　　编制融资规划，选择试点先行。推进城镇化是一个长期过程，开行将在科学规划的基础上，统筹考虑与工业化、信息化、农业现代化同步发展，统筹考虑各地发展水平、经济实力、历史文化、资源环境承载能力等，编制融资规划，按照控总量、低成本、中长期、可持续的原则融资推动，平稳释放城镇化潜力。结合国家新型城镇化规划，选择若干类型试点，发挥政府的组织协调优势与开行的中长期投融资优势，先行先试，有序推进。

　　推动资源整合，管控地方政府性债务风险。促进市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加强银政、银企合作，整合政策、财政、土地、金融、行政等五大资源，为商业银行和社会资金进入创造条件。规范发展现有融资平台，重组构建市场型、混合型、政府型等不同类别的城镇化多元投资主体和运行主体，积极探索“统一评级、统一授信、统借统还”，配合把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，有效管控风险。

　　创新服务方式，当好“综合金融协调人”。积极促进城镇化“最大潜力”和改革“最大红利”相结合，完善投融资体制机制，推动土地体制、财税体制、国有资本、金融市场等创新发展。运用信贷、投资、债券、证券、租赁等综合金融手段，利用“一拖二”的集团架构优势，推动设立“专项贷款、专项债券、专项基金”，债贷组合、投贷结合，继续发挥软贷款的撬动作用，引导信托、保险、公积金等社会资金多方参与，形成共同支持新型城镇化的融资格局。

　　深化开行改革，为服务新型城镇化夯实基础。推动解决开行的长期债信、定位架构、立法等问题，更好地发挥政策性金融工具的应有作用，为推进新型城镇化发展、实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦作出积极贡献。

编辑：尹盼秋