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近年来社会关注、政治学研究的一个热点问题——

地方官员的多重形象

杨雪冬

//m.auribault.com 2015-04-20 来源：北京日报

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　　“郡县治，天下安”这句古训，现在经常被用来形容地方在实现中国社会经济发展与稳定过程中的基础性地位。当前，地方官员也已经成为社会关注的对象、各种矛盾聚集的焦点。

　　在这个社会变化迅速和利益更加多元的时代，地方官员的形象是多重甚至是相互冲突的在国家的眼里，他们可以是国家意志的忠诚执行者，也可以是“上有政策，下有对策”的投机分子，甚至是破坏党群关系的腐败分子。在当地社会公众眼里，他们或者是自己身边熟悉的，能够光耀门庭的子弟亲戚朋友，也可能是用公共资源为自己家庭、群体谋利益的贪官。而在自我的评价中，地方官员可以是收入稳定、办事容易、幸福感很高的群体，也可以是职业风险高、“五加二、白加黑”地拼命工作却面临晋升“玻璃天花板”困境的群体，更可以是爱好丰富、风格独特、异于主流的个性官员。地方官员的多重形象甚至成为火热的“官场文学”的重要资源，以不同层级地方官员为对象的文学作品作为畅销书被摆在机场、车站的书店里，成为中国文学界少有的现实主义成果。

　　地方官员形象的多重性是多种因素造成的，其中的两个因素尤其值得重视第一个因素是地方官员内部的分化。目前的地方官员队伍既不是1949年新中国成立后根据出身建构起来的“革命干部”，也不是1980年之后选拔出来的“四化”干部，而是来源更为多样、利益差异明显的一个多元群体。来源多样体现为受教育程度、个人经历、家庭条件等多个方面。利益差异集中体现为收入、观念和能力方面，形成的原因可以归结为城乡差别、区域差别、部门差别以及个人的情况差别（比如家庭条件、社会关系以及对公共权力的使用）。随着官员的内部出现差别分化，我们除了可以用传统的“贪官—清官”标准来区分官员外，还有了其他更多的标准。比如“能干与平庸”、“唯上与务实”、“改革与保守”、“会干事的与会做官的”、“本地与外来”、“从基层做起来的与空降而来的”以及不同“类别”（比如“转业军人”、“同乡”、“同学”等）。当然，在这些二元分类光谱上，还有很大的过渡带。许多官员由于经历的丰富，具有多重身份，可以归纳到不同的群体之中，并且在不同的政策领域或者具体事件中，理性地选择使用相应的身份，甚至会出现身份的冲突。但是，当自己所处的群体利益受到损害的时候，这些官员也会选择最低限度的共同身份，以形成群体内部的战略性联合。

　　第二个因素是国家—地方—社会三元关系的复杂化。在中国传统社会治理中，这就是一个重要关系。柳宗元的《封建论》肯定了郡县作为“地方”这个中间环节在协调国家—社会（或民众）关系时的重要性。他说秦王朝的失败不是由于郡县制，而是“失于政”，以至于“郡邑不得正其制，守宰不得行其理”。因此，他主张，要实现好的治理，就要“使贤者居上，不肖者居下，而后可以理安。”

　　这个治理逻辑同样也适用于对当代中国地方政治的分析，但是在新的条件下这个三元关系变得更加复杂了。复杂性体现在三个方面：首先，国家的职能是通过许多部门体现出来的，形成了明确的“条条”关系；其次，地方是多层级的，而且对地方官员的管理采取的是“下管一级”的方式，地方政府的利益主体地位得到了确认，形成了明确的“块块”；第三，地方社会的多元化和自主性增强。随着市场化、城市化、经济全球化以及信息网络化的发展，地方社会内部结构快速变化，利益格局重构、社会自主性不断提升，更为重要的是地方社会已经成为了开放的空间，与外部社会形成了多层次多渠道的互动关系。地方政府与地方社会的关系带有明显的开放性。

　　学者们在研究中国地方政治的过程中，已经注意到地方官员的多重形象，并且试图将其理论化许多政治学、社会学、经济学以及历史学的研究成果都在进行这种努力，形成了诸如“地方公司（或合作主义）”、“地方政府企业”、“赢利型与保护型经纪”、“政治企业家”、“创新者”等用来描述地方政府或者地方官员的概念。这些概念都是围绕着“国家—地方—社会”这个三元关系建构而成的，可以概括为三类：一类将地方官员视为国家利益的代理人和国家意志的执行者；第二类将地方官员视为地方利益的代表者和保护者；第三类将地方官员视为内部一体的、具有自主性的、能够对当地社会经济发展进行规划和领导的群体。围绕这三个角色，也可以形成三个反角色，即：国家意志的背叛者或者脱离者；地方利益的侵犯者；内部分裂并且被外部力量左右的群体。

　　尽管由于学科、观察视角、观察领域等的不同，地方官员呈现出多种角色身份，但是这些研究的基本前提是一致的：承认地方官员在当代中国治理中的能动作用。这种能动性不仅塑造着国家—社会关系、国家—市场关系在不同地域中的不同形态，而且直接影响着国家治理和地方治理的绩效。（作者为中央编译局全球治理与发展研究中心执行主任、研究员）

编辑：周文

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