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统筹城乡发展的利益分享机制

徐丽杰 //m.auribault.com 2014-04-23 来源：光明日报

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　　我国城乡发展利益分配现状

　　在计划经济时代，出于社会管理和经济发展的需要，我国采用户籍制度从行政上把社会分割成了城市和乡村两个部分，即实际上的城乡二元结构，并以户籍制度为基础，施行了截然不同的两种资源配置制度，由此决定了城乡之间的利益分享机制。回首我国经济发展历程，无论计划经济时代还是市场经济时代，广阔的农村为城市经济、工业经济的快速发展作出了巨大贡献，却难以获得应得的回报。

　　为了加速工业化进程，我国农产品长期以事实上的“剪刀差”制度向工业输血，通过这种扭曲的价格机制推动了工业的迅速发展，但本应属于农民的收入却流向了工业和城市。在市场化改革之后，户籍制度开始放松，大量农民向城市转移，为工业化和城市化提供了源源不断的廉价劳动力，我国的外贸经济正是依靠这一人口红利获得了巨大成就。然而这些进入城市、从事着底层工作的农村户口人群却难以在教育、医疗、住房等方面享受和城市人口相同的待遇。不仅如此，在城市规模的扩张过程中，农村又以低于其价值的价格向城市发展提供土地，同地不同权，难以从城市发展的过程中获益。

　　城乡发展的二元利益分配机制表现在城乡收入差距上则更为明显。1985年我国城乡居民收入比为1.86∶1，随着市场化程度的迅速提高，收入分配差距开始显著扩大，到2009年城乡居民收入比为3.33∶1。虽然从2010年开始逐渐回落，2013年降为3.03∶1，为近10年来最低，但从绝对水平来看，2013年末城镇居民人均可支配收入26955元，村居民人均纯收入8896元，同时城市的人均消费水平也远高于农村，二者的收入和财富水平仍有质的差距。并且，农村居民在基础设施、公共服务等方面完全无法和城市居民相比。

　　因此，虽然农业、农村、农民为我国社会经济创造了巨大财富，支撑了经济的飞速崛起，却没有充分享受到经济发展的成果，这折射出我国城乡利益分享机制存在着很大问题。

　　城乡发展利益分享机制中的主要问题

　　城乡之间的利益分享机制从表面上看是经济利益的分配，事实上仍是由和城乡二元结构相关的一系列社会制度决定的，因此，必须从户籍、社保、资本和人员的流动、土地的价值确定和流转等多方面来探求问题的本质。

　　户籍制度的影响。户籍制度只是单纯界定了农业和非农业的差别，改革的难点在于和户籍挂钩的各种利益。我国城乡之间、地区之间的经济发展水平很不平衡，各个地方对本地居民的转移支付能力不同，所以各地与户籍挂钩的养老、医疗、教育、住房等福利待遇也难以一视同仁。因此，表面上看是户籍问题，背后实际是福利分配问题。我国目前以常住人口为基数计算的城镇化率是52%，但若按户籍人口计算，城镇化率只有35%，意味着有2亿多常住城镇的农业转移人口没有实现市民化，附着在户籍之上的城乡利益分配鸿沟仍然存在。

　　工农业市场制度的影响。城乡发展的利益分享从市场角度来看，应该是要把城市经济的市场和农村经济的市场融合起来，形成统一的整体，依照市场规律，最终实现整个市场的协调发展和利益共享。目前以工业品市场为代表的城市经济基本实现了全要素的市场化改革，充分的竞争使得工业品市场发展十分繁荣，也带动了城市的快速发展。但出于粮食安全、稳定物价等考虑，农业市场不论要素投入还是最终产品价格都还处在一定程度的管制之下，这就限制了农业的市场化水平，阻碍了资本、人员等要素向农村、农业的流动，压抑了农产品市场的发展和农村经济的活力，导致了城乡之间的经济差距越来越大。

　　土地确权和定价制度的影响。随着城市化程度不断加深，各个地方的城市规模不断扩大，建设用地需求迅速上升，而新增建设土地的来源不少都来自农地转换。农地征用补偿是农村享受城市经济发展最直接的现实渠道，但长期以来，我国的征用地制度一般采用一次性的补偿金措施，采取产值定价原则，大大压低了农村土地的实际市场价值，损害了农村和农民的利益，不仅造成了经济利益分配的巨大不公，还导致了很多社会矛盾。

　　构建更加合理的城乡利益分享机制

　　放开户籍制度约束，保证城乡协调发展的制度基础。目前，大多数小城镇和中小城市已放开了落户限制，不少大城市也在逐步降低落户门槛，但附着在户籍之上的各种利益仍是阻挡在城市和乡村之间的一道障碍。只有逐步剥离捆绑在户籍上的各种公共服务，让户籍回归到人口登记和管理的本质，才能从制度基础上保证城乡之间享有同等的政治和经济待遇，让城乡之间没有阻隔地共享经济发展成果。

　　建立统一的市场经济，推动要素在城乡之间自由流动。应当相信市场的力量，逐步放松对农产品价格和农业产业各环节的控制，鼓励生产要素在城乡间自由流动。同时，面对当前农村基础设施建设落后的现实，一方面应提高农村劳动力素质，强化职业培训，提升劳动者就业技能和适应职业变化的能力；另一方面，也应加大财政对农村、农业建设的投资，完善各种基础设施，为吸引资本和产业的进入创造较为有利的条件。

　　完善农村土地征用制度，保证农村能够直接从城市经济发展中获益。应尽快完善当下的土地制度，激活土地价值，吸取各地改革经验，探索尝试多元化的土地补偿形式。最终目标是要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，通过这一机制合理提高农民收益。

　　（作者单位：河南财经政法大学经济学院）

编辑：尹盼秋