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蔡洪滨：从土地城镇化到人的城镇化

——访北京大学光华管理学院院长蔡洪滨

//m.auribault.com 2013-10-24 来源：深圳特区报

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　　要以推进人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为目标，创新体制机制，着力推进新型城镇化发展。（新华社发）

蔡洪滨：北京大学光华管理学院院长、教授

　　■ 深圳特区报驻京记者庄宇辉

　　提要

　　人的城镇化是指在城镇化进程中人的生产方式和生活方式的转变，也就是乐业安居：经济发展的需要为人们提供好的工作机会，城镇为人们提供良好的生活条件。它应该包括具体内涵，首先是户籍与土地制度问题。其次，新型城镇化，要有产业支撑，需不断挖掘新的产业机会，并进一步提升城市分工水平和经济集聚能力，尤其要提高服务业比重，从而提高人的收入水平。还有，尽快在全国范围内实现基础教育的均等化。

　　要使城镇化真正成为我国经济转型和持续发展所依赖的推动力，必须以城镇化为支撑，实施系统的经济体制和社会体制的改革。

　　国家有关新型城镇化发展规划即将出台，地方政府也在抓紧出台城镇化建设规划方案，新型城镇化正成为当前我国社会各界关注的焦点。

　　近日，十分关注我国城镇化发展并有深入研究的北京大学光华管理学院院长蔡洪滨教授在接受本报驻京记者采访时指出，此轮新型城镇化的核心是以人为本，要以推进人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为目标，创新体制机制，着力推进新型城镇化发展。

　　他紧紧围绕我国城镇化发展的历史和现状着重提出，“应当以城镇化为契机，扭转过去政府命令和主导的城镇化模式，大力推进体制改革，充分发挥市场在城镇化发展的基础作用，使城镇化真正成为我国经济转型和可持续发展的新的动力源泉。”

　　如何在新的发展阶段做好城镇化大文章，受到全社会广泛关注，但在认识上也出现了不少误区

　　深圳特区报：当前，社会各界对于新型城镇化的关注和讨论正在持续升温，由国家发改委主导的新型城镇化发展规划即将出台，地方政府也在抓紧推出城镇化建设规划。但是，从一些地方来看，对城镇化建设问题也出现了不少认识与理解上的误区，那么，当前对于城镇化建设存在哪些认识与理解上的误区？

　　蔡洪滨：当前我国城镇化率刚过50%，按户籍人口计算则仅为35%左右，远低于发达经济体，也低于处于相同发展水平的经济体，未来发展空间十分巨大。

　　如何在新的发展阶段做好城镇化大文章，受到全社会广泛关注，但在认识上也出现了不少误区。一些地方简单地把城镇化等同于造城建楼，这显然是非常错误的。从土地的城镇化到人的城镇化，这是对城镇化认识的一个进步，但“人的城镇化”的具体内涵仍然不是很清晰。另外一种看法是把城镇化当作扩大内需的工具，这也是不科学的。城镇化是经济持续增长和发展的结果，人为地增加城镇化率并不能促进经济增长。

　　深圳特区报：改革开放使我国城镇化进程大大加快。然而，城镇化发展依然面临重重体制性障碍。请您分析一下，当前还存在哪些体制性障碍束缚了城镇化健康发展？

　　蔡洪滨：改革开放后，市场机制的逐步建立和快速工业化加速了我国城镇化进程。但是，城镇化发展依然面临重重体制阻力。一个严重的后果是城乡差距不断扩大。我国城乡收入差距目前在2.5倍左右，而韩国1995年城乡差异已经消除，我国台湾2000年时城乡差异只有20%。我国的城乡差异，有经济发展阶段的原因，更主要的是体制原因。更为严重的是，新进入城市的人口，形成了城市地区的新二元结构，农民工实现市民化程度低，为城市的健康发展带来阻力。

　　我国城镇化中另外一个行政扭曲力量是城乡行政区划体制过于僵硬，不能适应迅速变化的形势。比如，我国很多发达地区乡镇人口密度和经济活跃度已经远远超过一般意义上的城市标准，但依然无法在当前的行政体制中成为城市，这就人为地抑制了城镇化进程；并且，发达地区的常住人口在决定公共服务时又不能统计在内，被当地政府当成“财政负担”，压制了市场的集聚效应和城市的发展。

　　在当前的财政体制下，行政级别决定财政资源的分配，这会使政治中心城市更具优势，而经济中心城市和小城镇因为得不到足够多的财政支持而发展滞后。有一些城市其实没有足够的经济集聚效应，但因为行政级别高而变得过大，其发展离开财政供养难以持续。另外很多城市的经济集聚力量很强，但行政级别较低，行政和财政资源不能支撑城市发展的需要。

　　此外，一些地方盲目追求GDP，忽视城市综合发展，阻碍经济结构的升级，导致中国式的城市病。我国的城市、特别是大中型城市的管理水平大大落后于城镇化的要求，导致交通和环境污染日益恶化，教育医疗卫生事业的发展越来越不能满足居民需要。由于体制原因，服务业的发展没有得到足够的重视，而文化娱乐体育事业更是远远落后于城镇化的进程。

　　以推进人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为目标

　　深圳特区报：中央领导最近提出，未来要以推进人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为目标，创新体制机制，着力推进新型城镇化发展。在您看来，人的城镇化应该包括哪些具体内涵？

　　蔡洪滨：此轮新型城镇化的核心是以人为本，要以推进人的城镇化为核心，以提高城镇化质量为目标，创新体制机制，着力推进新型城镇化发展。

　　我认为，人的城镇化是指在城镇化进程中人的生产方式和生活方式的转变，也就是乐业安居：经济发展的需要为人们提供好的工作机会，城镇为人们提供良好的生活条件。它应该包括具体内涵，首先是户籍与土地制度问题。户籍制度改革的主要方向是让目前已经处在城里的两亿多农民工以及未来还将陆续进城的农民，与城市居民一样享受平等的工作机会和均等化的基本公共服务。而土地制度改革是要实现土地增值的合理分配，处理好人地矛盾、农村和城市的矛盾。

　　其次，新型城镇化，要有产业支撑，需不断挖掘新的产业机会，并进一步提升城市分工水平和经济集聚能力，尤其要提高服务业比重，从而提高人的收入水平。

　　还有，尽快在全国范围内实现基础教育的均等化，落实流动人口的子女平等上学和高考的权利，这是实现人的城镇化的最基本条件；要做好保障房建设，让居者有其屋，同时通过空气治理、节能减排、低碳绿色发展等，让蓝天白云常驻城市。

　　以城镇化为契机，大力推进体制改革

　　深圳特区报：您提出应当以城镇化为契机，扭转过去政府命令和主导的城镇化模式，大力推进体制改革，充分发挥市场主导城镇化发展的作用。那么，为了实现从政府主导的城镇化逐步过渡为市场主导、政府引导的城镇化，我们应该大力推进哪些改革与创新？

　　蔡洪滨：在新型城镇化的发展模式上，我们应从政府主导的城镇化逐步过渡为市场主导、政府引导的城镇化。政府主导的城镇化在执行过程中过于依赖行政力量，导致社会资源配置的行政化和低效率，容易引起各种利益的冲突，严重时甚至会影响社会和谐稳定。比如，过去在城镇化过程中屡见不鲜的强征农民土地、强拆住宅，可以通过市场化的公平高效的土地确权及流转制度来解决。再如，政府应从赶农民进城上楼、人为实现城镇化的目标，转变为给农民在城镇安居乐业提供制度便利和政策条件，使他们有意愿也有能力真正成为城市居民。

　　在新的发展时期，不应简单地把城镇化作为拉动内需、摆脱经济困境的短期政策措施。这是因为，人为地把人口聚集在城镇并不会自动拉动内需。反之，在经济增长强劲的时候，城市中的就业机会更多，难道还要人为地限制城镇化吗？要使城镇化真正成为我国经济转型和持续发展所依赖的推动力，必须以城镇化为支撑，实施系统的经济体制和社会体制的改革。

　　第一，尽快打破二元体制，积极稳妥改革户籍制度，促进城乡居民自由、合理流动，为有条件进城工作的农村居民提供乐业安居的政策保障。

　　第二，加快土地制度改革，促进农村土地和宅基地的确权和流转，使农业现代化有规模经济的基础，让农民进城没有后顾之忧。

　　第三，推动教育体制改革，从立法开始真正落实教育公平。切实解决进城和流动人口的子女享受平等的教育机会和高考机会。

　　第四，加快推进社会保障制度建设，力争尽快建立覆盖全民的均等化的社会保障体系，使农村居民和农村进城居民享受平等的社会保障服务。

　　第五，改革我国目前的行政区划制度，因地制宜、灵活安排城乡行政区划，以人口密度和经济活跃程度为主要标准，使城乡行政区划适应各地区经济发展的需要。

　　第六，改革当前的财税体制，逐步改变以行政级别作为主要依据分配财政资源的做法，推动以市场手段筹集资金推动城镇化进程。积极推行市政债的发行，使城市的发展逐步摆脱对行政体制的依赖，适应经济发展的需要。

　　第七，转变地方城市政府职能，从“追求GDP”的经营城市转变为服务型的治理城市。大力提高城市综合管理水平，改变过去一味造城建楼、忽视城市软环境建设的做法，推动建立“人文城市”、“和谐城市”、“宜居城市”，为城市居民提供更好的社会服务和生活环境。

　　第八，改革文化体育体制，为城市发展文化体育事业创造宽松的制度环境。

　　学人简介

　　蔡洪滨，现任北京大学光华管理学院院长、教授、博士生导师。1988年毕业于武汉大学数学系并获学士学位，1991年获得北京大学经济学硕士学位，1997年斯坦福大学经济学博士学位。1997年至2005年任教于加州大学洛杉矶分校。2005年至今任教于北京大学光华管理学院，曾任应用经济系系主任、院长助理、副院长。2010年12月至今，任北京大学光华管理学院院长。

　　蔡洪滨教授长期致力于博弈论、产业组织、公司金融和中国经济等领域的研究并取得了丰硕的研究成果，在经济学、金融学国际顶级刊物上发表20余篇论文，并有众多的中文研究成果发表在国内顶级学术期刊。领导完成多项国家部委委托的重点课题。2006年获教育部新世纪优秀人才称号。2007年获国家自然科学杰出青年科学基金。2008年被聘为教育部长江学者特聘教授。2011年当选为世界计量经济学会会士（Fellow），并于2012年被选为理事会理事。

编辑：尹盼秋