行政审批制度改革发生了一个从单纯的撤销和减少行政审批项目到撤减与简政放权并举的变化，这一变化有着不同阶段的社会经济发展以及不同思考方式的背景。最新的行政审批制度改革在突破原有改革框框的同时，也保留了原有改革的痕迹。深化行政审批制度改革需要从远近、内外、上下、多少、公私等宏观关系中加以思考，尤其要从权力来源和公众参与的角度加以思考，以进一步推进改革。

　　远近关系：处理好长期目标和短期措施之间的关系

　　以往的行政审批改革大体上就是撤销和减少行政审批项目，但这一撤销和减少到什么状态为止才算到位呢？尽管从审批数目角度讲不一定（肯定也做不到）有一个精确的具体的数目，但总有一个基本稳定的状态，那么这一状态是什么？这是行政审批制度改革的目标要确立的，确立这样一个目标或远景是必要的。它既可以提供一个方向，也可以充当对改革进行衡量的手段。当然，远景目标有时随着情况的变化也会发生一定的变化，但它大致上可以提供一个比较稳定的预期。要做到这一点，理论的说明、解释和指导是需要的。不能始终停留在经验层面，摸着石头过河如果眼睛看不到河对岸的话，可能就到不了彼岸，或者要付出极大的努力和代价才能到达。因此，需要有目标的指引。

　　内外关系：处理好政府和社会之间的关系

　　行政审批制度改革的一个特点是改革局限在政府内部，撤销减少多少项目，撤减什么项目都由政府自己决定，几乎很少有社会的介入。而很多的行政审批项目（尤其是经济管理方面的审批）是与企业等相关方联系在一起的，但相关方却很少有机会进入这样的决策过程，这就难免使得一些改革的措施或方法不切实际，或者不到位。这一点，甚至本轮行政审批改革也有这样一个问题。国家行政学院对本轮改革做过一次调查，其中有数据表明，“75.8%的被调查企业建议简政放权下一步应更加突出优化政府服务，71.4%的被调查企业认为还应当继续取消和减少行政审批，并提高改革的含金量。还有35.7%的被调查企业感到目前仍存在变相行政审批，或与之前相比变化不明显。有70%左右的被调查企业认为，下一步简政放权改革应突出规范审批流程、提高审批效率。有19%的被调查企业认为目前政府监管还不够有力，市场环境不够理想。受访基层干部认为，简政放权等改革中存在的主要问题，一是简政还不到位，审批环节和要件仍然偏多，审批时间依然偏长；二是放权还不彻底和不够配套，某种程度上存在你放我不放、放小不放大、放责不放权、放权不放编、基层接不住等现象”。

　　以往行政审批改革提供的经验教训，就是若要取得实效，就要让相关方参与到改革过程中来。民众有权参与公共事务的管理。在审批过程中，行政相对方拥有与政府相等的地位，他们享有同等的权利。因此，审批过程应该是一个公开的过程，在一些事涉行政相关方利益问题的决定上把他们排斥在外是不公平的，也是不公正的（比如我们以往的审批过程涉及的审批内容、依据、条件、程序、收费标准和审批责任人等有些是不公开的）。政务公开今天已经成为政府运作的一条基本原则。行政审批的公开既有利于所做的决定基于一种共识，从而有利于执行，也有利于对执行过程和执行结果的监督，从而改进行政审批。

　　上下关系：处理好顶层设计与地方首创的关系，也即自上而下和自下而上的两种改革方式的关系

　　以往的行政审批改革都是由顶层设计并由顶层推动、从上到下的改革。顶层设计无疑是必要的，但是审批所涉及的事项如此之多，以致完全要靠顶层设计来做是很困难的。

　　以往审批改革进展缓慢，其中一个很重要的原因在于地方的贯彻执行有问题，产生的原因可能有很多，比如改革使地方的利益受到损失，这通常是一个最一般的解释，但或许也有其他的一些原因，比如中国如此之大，各地经济发展的水平不一样，这就可能需要对一些行政审批项目采取一些差别化的对待。从这个意义上讲，如何去发挥地方的改革积极性则是一个需要积极考虑的问题。通常的一个假设是担心地方政府往往会出于利益的考虑而抵制改革或对改革不积极，因而拖延、不改或变相地改等等，因此需要中央政府的强力推动。如果这确实是一个问题，那么单靠中央的推动也是解决不了问题的。问题在于我们一直把改革局限在政府之内。地方的拖延不仅有上下关系的问题，还有内外问题。如果地方存在很强的监督政府的外部力量，比如，立法机构的监督力量、社会尤其是利益相关者的监督力量或者媒体的监督力量，如果这一过程都是透明的、受到监督的，那么地方政府若出于私心是很难的。这是问题的一个方面。另一方面，强调地方的首创，是因为地方面临着最实际的问题，有压力，也有解决问题的动力，因为也可以从出于公心的角度来假设地方政府的行为，减少或不减少、减什么都是出于如何推动经济更好发展的考虑。不管如何，行政审批改革以及与此相连的简政放权要形成一种上下的互动，不应该只表现为命令执行的关系，也要表现为一种互相沟通与合作的关系，要发挥地方的积极性。以简政放权而言，国家行政学院的调查也指出，由于简政放权最后的落脚点大都集中在县级行政区域，因此，一是要高度重视县级政府在推动简政放权中作用。县级政府是我国行政管理体制中的最基础环节，直接联系人民群众和市场主体，其职能转变和行政审批制度改革成效决定了本届政府职能转变能否取得成功。二是要提升县级政府的施政能力。按照“人、事、财”匹配和“权、责、利”统一的原则，建立事权人权财权相对等的保障机制，增加基层人员编制和财力投入，确保放下去的接得住、管得好。

　　多少关系：在减少以经济管理为主要内容的行政审批的同时，需要加强的是有关社会管理和公共服务方面的行政审批

　　随着服务型政府的提出，政府的职能开始转向社会管理和公共服务，然而我们在这方面的行政审批就显得相对较少，有些甚至处于空缺状态，以致无法适应政府这一职能的重大转变。因此，在减少以经济管理为主要内容的行政审批的同时，需要加强的是有关社会管理和公共服务方面的行政审批，这符合当代公共管理弱化经济管理职能、强化社会管理和公共服务职能这样一个趋势，也符合建设服务型政府的要求。因此，正如精简机构一样，在精简的同时事实上还需要增加一些需要的机构，而不是一味地减少。在减少行政审批的同时，我们可能同时要考虑增加社会管理和公共服务方面的行政审批，以真正适应政府职能的转变。

　　公私关系：政府必须权衡公利和私利问题，以公共利益作为自己行事的最高原则

　　撤销和减少行政审批项目、简政放权本身意味着对政府权力的一种削减，意味着政府放弃本来不属于它的权力，让权力回归市场和社会。就这一点而言，这是对政府利益的一个打击，因为它减少了政府寻租的机会。也恰恰是出于寻租的考虑，导致一些地方政府通过行政审批来获得自身的利益，比如审批项目的设定不是为了满足公共利益的需要，而是为了满足部门的需要，满足部门人员的福利或好处，更有甚者是为了满足个人的私欲。因此，不热心甚至抵制这样的行政审批改革导致前期一些地方改革进程的缓慢。但是，政府必须清楚地认识到，它是为公共利益而存在的，这也是它存在的唯一理由。因此，在公利和私利面前，政府必须有一个正确的选择，有一个正确的取舍。利益的牵扯使得要让政府通过自身的力量去解决问题会遇到阻力，这也是需要通过外部的力量来与政府一起推动的道理。但是，从政府本身来说，要有改革的自觉。在一个开放的时代，政府的所作所为比以往任何时候都更清楚地呈现在社会的面前。因此，政府必须权衡公利和私利问题（当然公利和私利并非完全是一种零和关系），以公共利益作为自己行事的最高原则，因为这符合政府的宗旨，也符合整个社会发展的要求。（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授）