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王长江：公权领域如何防止“公地悲剧”发生

//m.auribault.com 2014-05-20 来源：南京日报

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　　■王长江

　　在经济领域，公共资源由于权责不清而被任意挥霍的“公地悲剧”时有发生。这种现象，在公权领域同样存在。只不过在这里，被挥霍的不是有形的资源，而是无形的资源——党和政府的公信力。这个问题应引起我们的高度关注。

　　“公地悲剧”在公权领域同样存在

　　“公地悲剧”是1968年英国学者加勒特·哈丁在经济学研究中提出的一个概念。他假设，有一块公共草地由一群牧羊人共同拥有。由于每个牧羊人都希望自己的收益最大化，于是，他们会尽量扩大自己的羊群。尽管每个人都知道，草地可以承载的羊的数量有限，但作为理性人，谁也不愿意自觉地把羊群数量减下来。最后的结果是，牧场被过度使用，草地状况迅速恶化。通过这个假设，哈丁向人们展示了公共资源在缺乏明确责任人的情况下被迅速破坏殆尽的可悲结局。

　　在经济领域，哈丁的假设已经为实践所反复证明。在公权领域发生的类似现象同样令人触目惊心。如果把分掌着不同权力的部门比作一个个牧羊人，把政府比作公共草地，党和政府的公信力就是长在草地上的草。从道理上说，草长得茂盛，羊才有得吃。但是，要想草长得好，就需要大家都来维护草场。很显然，任何一个部门都不可能、也没有力量单独对“党和政府的公信力”负全部责任。换句话说，这种责任缺乏刚性，只是一种软性约束，难以落实。于是，我们看到了大量的与前面所说经济领域相类似的现象：一些部门从方便自己、而不是方便老百姓出发，选择性地确定本部门的工作，搞了一套套被百姓形象地说成是“门难进、脸难看、事难办”的效率低下的制度，衙门的威严体现出来了，换来的却是百姓对政府的非议；一些部门为了显示权力，实际上也是为推脱责任，给老百姓办事设置各种关卡，把手续搞得繁而又繁，公权的存在体现出来了，换来的却是百姓对政府效率的质疑；还有一些部门热衷于扩大自己的审批权或变相审批权，给人以“忠于职守”的堂皇表象，换来的却是百姓对政府的怨气。这些现象的一个共同之处，就是部门从中得益，政府和执政党买单。有的是部门捞到了利益而自肥，有的是部门减轻了自己的工作，有的则是部门转移了自己为错误担责的风险。至于说这些好处是通过提高党和政府的威信得来，还是通过失去民心得来，它们并不关心。一言概括之，部门得到的这些好处最终都以消费党和政府的公信力为代价。

　　公权领域发生“公地悲剧”的原因

　　“公地悲剧”的发生有几个基本条件。第一，必须有名义上“公共所有”、大家都使用却又无需直接负责的公共资源；第二，该资源属有限资源而非无限资源，有可能被耗尽而非取之不尽用之不竭；第三，必须有多个使用这一资源并从中获得好处的人，他们之间有竞争和攀比。从这个角度讲，只要有公共资源，就存在发生“公地悲剧”的可能，因为本质上说，“公地悲剧”源于公共资源的私人利用方式。我国公权力运行的实际情况在不少方面都与这些条件相符合。现有权力配置的一个特点，就是部门利益固化，共同责任虚化，名义上各部门都体现“加强党的领导”、向党负责，实际上往往很难直接落到提高党的威信、增强党执政的合法性上。公权力的“公地悲剧”由此发生。具体表现在以下几方面。

　　第一，公共决策部门化。我们国家的许多立法权，名义上在人大手里，实际上却是掌握在执行部门手里，决策过度依赖执行部门，不习惯把决策权和执行权分开。这样一来，有关国家重大问题的决策不是超越部门、站在全局的立场，而是部门在重大决策中占据了很大的权重，实际上成了部门立法，或者制定的规则就是部门之间权力、利益相互博弈的结果。相反，真正超越部门的平台如人大、政协，却没有起到它们该起的作用。

　　第二，部门权力缺乏制约。在分工负责的旗号下，部门对它们主管领域的事务一言九鼎，不少部门尽可能地把更多的权力留给自己，而把更多的责任推给地方和下级。这一方面导致了权责失衡，另一方面助长了部门利益的扩张。

　　第三，由部门内部人对部门工作进行评价的机制使部门既得利益被进一步强化、固化。这些年来各部门普遍建立了部门内部人评价部门领导的制度。领导者手中握有权力，让他们对权力使用的情况进行述职，对他们的施权行为进行评估、打分，对于促使他们恰当地使用手中的权力，无疑十分必要。但是，让部门内部人行使评价权，却是找错了主体。部门是执行机构，它们手中的权力是为公众服务的。权力行使是否得当，理所当然地应由被服务的对象来评价。评价主体错了，导向也就大错特错了：如果掌权者真想为公众服务，势必对内部进行严格管理，给下属加压。这样做了，老百姓会高兴，但却会引发内部人的不满。如果掌权者热心于用公权为内部人谋利，公共服务不到位，老百姓会质疑，但内部人会因为得到好处而满意。让内部人对本部门领导和部门工作进行评价，等于迫使部门领导从部门利益出发去思考问题。

　　规范和约束部门权力才能有效避免“公地悲剧”

　　因部门滥用权力而使党和政府的公信力遭到损害的“公地悲剧”，实际上已然发生，并且正在继续。要阻止“公地悲剧”继续发展和蔓延，就必须对部门权力进行严格约束，加紧打造能把权力关住的制度之“笼”，以实现对党和政府公信力这种稀缺公共资源的有效保护。

　　一是改革决策机制，有步骤地使决策权和执行权实现分离。党的十八大报告已经提出了建立决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力运行体系的目标，现在需要的是将这一目标落到实处。权力分离的前提是把不同的权力交给不同的机构。依循这一原则，今后党和政府的重大决策应逐步减少执行部门或执行部门代表的直接参与，而吸收更多其他主体参加。最终目标是使人大归位最高权力机关和最高立法机关。在当前尚不能完全改变现有决策体制的情况下，也要积极寻找有效措施，淡化决策参与者的部门代表性，增加其公共性，防止公共权力受到部门利益的过多染指。

　　二是加大对部门权力约束的力度。逐步明确各部门的权力界限，为它们开列权力清单，严禁部门在权力清单之外任意胡乱作为，更不允许部门随意设立规则，同时自己执行规则，既当运动员，又当裁判员，既当法官，又当原告。对一些部门自设的评比制度、排名通报制度等，应当严格审查、重新梳理，对那些极易导致暗箱操作、权钱交易的，应当坚决停止和取消。应当把权力运行规则的制定权交还人大，同时通过质询、视察等形式，强化人大对政府和部门的监督。此外，各部门使用权力的透明度也需有更具实质性的提高。

　　三是改变部门工作评价机制，把公众的认可度作为用权是否科学的重要检验标准。对现有评价机制需从评价主体、评价形式、评价内容上进行调整。在评价主体上，应当增加相关被服务对象和第三方（如专业评估机构、学术评估机构）对部门工作和部门领导进行评价的权重，减少内部人评价的权重。在评价形式上，应当着力建立开放的评价系统，充分运用媒体特别是新兴媒体，让社会对部门工作有更多的监督和参与。在评价内容上，应当建立部门工作对党和政府公信力影响状况的量化指标，纳入考核，明确部门工作要用是否有利于提高党和政府公信力来检验的导向。

　　（作者系中央党校党建教研部主任）

编辑：尹盼秋