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光明网：撤县设市“解冻”应虑及多面现实

光明网评论员

//m.auribault.com 2015-04-25 来源：光明网

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　　撤县设市话题，日前再度引关注。据报道，自1997年国务院“暂停审批县改市”以来，县变身为市的高温不退，截止2014年4月，已递交申请排队的县超200个，全国有计划撤县设市的县多达四五百个。近两年来“县改市”虽有松动，可从2013年到去年，仅吉林扶余、云南弥勒、青海玉树、云南香格里拉变市成功。有专家频频呼吁加速重启撤县设市，认为“紧迫程度不亚于放开二胎”。而据了解，“难产”13年的设市新标准预计今年内发布。

　　申请撤县设市，成了多地步调一致的动作，原因不难想见：随着城镇化建设加速，原有的县域界定标准已过时了，跟很多地方的城市化水平不相符。要知道，在行政区划方面，县和镇是农村政区的概念，市才是城市的概念，尽管县与县级市在行政级别上同级，可二者功能上各有侧重。县的工作重心是“三农”，而市的主要功能是发展工业、建设城市等。二者对应的地方行政权力、政策辐射面都不一样，像县级市相对于县，就能获得更多非农用地指标，更有利于招商引资；设市后，在城建费用、财税分成等方面也会得到更多优惠。

　　本质上，县改市的“变脸”，跟城镇化程度的变动是遥相呼应的。而撤县设市反过来也推动了集村成镇、并镇成城、连城成市，助推了新型城镇化的发展。但得看到，18年前的县改市热潮，出现了失控情况，很多县盲目改市，冲击了我国地方以县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题。正源于此，国家层面才叫停了县改市的审批步伐。

　　一停了之，固然能够矫枉，可问题又来了：尽管在当年历时10年多的建制改革中，超过400个县或者说接近15%的县成了县级市，可我国的城市仍偏少，有专家曾指出，截止2013年4月我国才658个城市（包括当时获批的三沙市），这跟我国人口基础并不匹配，也很难反映很多地方的发展实际。尤其是某些大县、强县，就产业和人口而言，早已是事实上的城市，也确实需要行政身份上的确认。否则，只会限制中小城市的建设。

　　基于此，给撤县设市解冻，也成了大势所趋。与其逼得部分有需求的地方转向“县改区”或是“省管县”，不如把着力点放在以县镇为主的政区改革上，疏浚县改市的通道。事实上，早在2013年4月，就有消息称，国家发改委酝酿重启“县改市”工作，只不过靴子最终未落下；而在行动上，这两年国家对几个县开闸放行，但这狭小的步子仍难跟上公众预期。在此情境下，“县-市-区”改革的规范化，必须提上日程。虽然有人说，计较“县”“市”的名称变动意义不大，历史上市往往属于县所管辖的“小地方”，可在资源划拨跟行政建制挂钩的背景下，这不免有高蹈之嫌。

　　解冻是必然，但也该避免当年冒进的前车之鉴，把握好撤县设市的节奏，按经济规律办事。有学者已指出，目前很多县跟风式地申请改市，可其实际的经济结构和特征仍以农村地区为主，就算按城市系统管理还未必能适应。所以在县改市的规则设置上，必须审慎而为、臻于最科学。

　　具体该怎么办？“应从经济、人口、社会发展、市政设施四个方面，分东、中西部给出量化条件”，“弱化量化指标在能否设市上的决定性作用，比如经济总量、财政收入、人口达到多少等。可以有指标，但绝不能唯指标论”，“适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联”“应先有一个设市预测与规划的顶层设计。可由政府委托，由相对独立的第三方来参与规划设计”“要明确升级政府的‘辖区责任’”…不少专家已提出了建议，而这些建议，不乏合理成分，也理应被纳入设市标准升级的决策听证过程中。

　　当然，比升级标准更重要也更长远的，在于打破计划模式，要实现放权，理顺中央与地方之间在基本公共服务方面的相关事权、支出责任，推动县一级机构在制度制衡下根据自身资源禀赋决定建设用地的规模；更要推进城乡基本公共服务一体化，让城镇化的成色更足。到那时，资源划拨跟区划的对应关系也能淡化，县改市的现实意义也会压减。但这注定是长远方略，在现阶段难以一蹴而就。

　　说到底，撤县设市理应加速“解冻”，但在具体操作上，必须虑及多面现实，既看到我国城市较少的事实，也要汲取“冒进”的教训，综合考量、有序推进，让它跟促进总小城市发展相得益彰。

编辑：周文