张建辉 漫画

　　3月17日，“十三五”规划纲要全文发布。由于“十三五”规划纲要正值到2020年全面实现小康社会的“冲顶”阶段，因此格外具有重要意义。纲要设置了“经济发展”“创新驱动”“民生福祉”和“资源环境”等四大主要指标，又在此基础上分为25个具体指标。其中，最受关注的是：到2020年经济年均增长保持在6.5%以上、常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%、服务业增加值比重达到56%；全社会研发经费投入强度达到2.5%，基本养老保险参保率达到九成；地级及以上城市空气质量优良天数比率超过80%等。

　　在国内经济下行压力加大、外部经济环境仍不稳定、诸多经济和社会发展矛盾待解的情况下，“十三五”规划纲要是否符合经济和社会的现实情况？有哪些新看点？可能面临什么样的考验和挑战？能否破解发展难题，培育发展优势？透过“十三五”规划纲要，能够清晰地找到答案。

　　规划纲要“新”在哪里

　　“十三五”规划纲要，历经四个阶段、十个步骤、耗时超过三年才编制完成。其中，走过了中期评估、前期调研、形成《基本思路》、中央起草《建议》、通过中央《建议》、起草《纲要》（草案）、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》等程序。就此而言，纲要指标是针对经济社会发展现实状况，结合2020年全面建成小康社会的战略目标，在科学严谨的基础上才得以成型。

　　而在经历“十二五”规划时期后，一方面，中国经济和社会发展达到了新高度，与世界经济已实现深度融合，与世界经济间的传导性增加；另一方面，中国经济在“三期叠加”因素下进入了新常态，社会发展的一些深层次矛盾也进一步显现。新的形势决定了，“十三五”规划在许多方面与“十二五”规划的不同和新颖之处。

　　其一，发展理念更加清晰。“十三五”规划纲要贯穿了十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展”理念，并首次把“创新驱动”作为一个指标大项写入了规划纲要。

　　其二，提出的国家发展战略为历次五年规划最多。优进优出战略、网络强国战略、国家大数据战略、藏粮于地藏粮于技战略、军民融合发展战略、就业优先战略、食品安全战略、人口发展战略、国家安全战略为新增国家发展战略。

　　其三，重大基础设施项目和国家重大工程投入明显增加。与“十二五”规划相比，这两类投入增加基本都将翻倍，这体现了实施积极财政政策、加大固定资产投资以应对经济下行的明确思路。

　　其四，更加重视民生、环境的协调发展。“十三五”纲要四大类指标，“民生福祉”类和“资源环境”类发展指标占了一半。更加重视民生福祉，要解决的是经济发展的目的性问题；更加重视环境与生态保护，彰显了调整经济结构、改变粗放式增长模式的决心。

　　其五，将年均经济增长目标改为区间目标。“十三五”规划纲要提出年均GDP增长目标为6.5%以上，更富有弹性。这既体现了稳增长仍是当前和今后5年经济调控的首要任务，同时也有助于打破唯GDP论的迷思。

　　此外，“十三五”规划纲要在创新新经济、发展新业态等方面还有许多新意。总体而言，所有创新、出新之处都反映了今后不走发展老路，而要探索发展新路子的决心。

　　落实规划“难”在哪里

　　可以预见，“十三五”规划要探索出一条未来中国经济和社会发展的新路，将面临诸多挑战。能否全面完成“十三五”规划纲要确定的各项指标，关键看能否克服那些现实的和不可控的挑战。

　　比如，能否在今后五年实现7000万人脱贫，决定着全面建成小康社会的质量。今年全国两会期间，习近平多次下团组谈及脱贫攻坚问题。2016年政府工作报告也提出“现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，是“十三五”时期的主要目标任务之一。仅今年，就需完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，其中易地搬迁脱贫200万人以上。而目前全国贫困人口多数集中在自然资源匮乏，产业结构单一，基础设施不完善，发展理念滞后的地区。如何变“授人以鱼”为“授人以渔”，并防止因各种原因返贫，对地方、基层治理的改进是一大考验。

　　又如，“十三五”规划要求GDP增速不低于6.5%，这意味着地方GDP增速目标需要匹配。但如何找到新的经济增长点是一大难题。目前，不少地方重新祭出了发展房地产市场的大旗。而事实上房地产市场正面临严峻的去库存任务。在不可能继续依赖土地财政发展的情况下，实现房地产去库存和找到新增长点等多重目标，需要进一步理顺央地关系，建立稳定、可持续的地方财税体系。这涉及多方利益的深度调整。

　　再如，“十三五”规划要求常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。这是“人的城镇化”的必然要求。但是，如果在制度层面没有从农村土地制度到城镇基本公共服务的无缝对接，城镇化就仍可能是“旧的城镇化”，消除城镇化中的泡沫，鼓励更多人成为新市民，带动经济增长，促进公平正义就可能落空。

　　再如，“十三五”规划将“资源环境”列为大项指标，而环境治理需以跨行政区域、实施综合治理为前提条件，地方行政体系如何合作，环境部门能否管住行政级别更高的地方国企，如何让环境治理成为地方行政的硬指标、高压线，对于政绩考核体系的改进、环境治理体系的变革都提出了考验。

　　实际上，“十三五”规划纲要确立的各项指标，要求国家治理体系必须有深刻变革。只有国家治理体系顺应了形势的需要，顺应了“五大发展”理念的要求，诸多难点才有望逐渐消除。

　　提高全员劳动生产率是突破口

　　显然，实现国家治理体系的变革，需在各个领域打破利益篱笆，啃下“硬骨头”。这不是一蹴而就的事。在当下，推动治理体系的深刻变革，必须抓住主线，从重点区域突破。而这条主线，就是政策面已经反复强调的、以供给侧改革为主的结构性改革。结构性改革的中心目的，就是提高全员劳动生产率。

　　“十三五”规划纲要确定，到“十三五”末，全员劳动生产率要从2015年的8.7万元/人提升至12万元/人以上。提高全员劳动生产率之所以得到高度重视，原因在于目前各行业均存在投入大而产出价值小的现象。李克强在十二届全国人大四次会议闭幕后的记者会上就举例：尽管国家对农业高度重视，但每吨粮食平均价格仍高于国际市场600多元，没有竞争力。此外，虽然我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等产量均居世界第一，但多数无法应用于高精尖项目。全员劳动生产率，其意义不仅在于提高中国制造的含金量，提高整体竞争力，还在于能将要素资源集中投入到该去的地方，衍生出新的行业和业态，从而创造新的经济增长点，稳定就业率这一核心指标。

　　由此可知，供给侧改革为何会成为“十三五”开局之年的中心任务。出清那些过多占据生产资源、导致“资源环境”治理难度加大的产能和企业，资源才能得到有效利用，才能为提高全员劳动生产率创造条件。这也是“十三五”规划纲要提出实施新科技、新产业、新经济指标的依据。去产能去库存，旨在调整资源配置；新经济新业态，旨在承接产能和转岗人员，从而为经济稳增长和结构转型打通路径。

　　供给侧为主的结构性改革，不仅包括去产能去库存，更包括制度方面的供给改革。当前，首先要推进财税制度的结构性改革。在实体经济得不到足够流动性支持的情况下，适当减免企业税负，提高企业直接融资比例，是财税体制改革要率先实现的目标。今年全国两会透露，5月1日起全面实施营业税改增值税、根据不同行业特点设置可抵扣项目、地方可自主选择下调“五险一金”缴费比例等政策信号，目的就是为企业减负，激发企业活力；金融监管不留空白、资本市场延后推出新兴战略板等新举措，目的也是通过资本市场的稳定，增加企业直接融资的机会。

　　需看到，无论是去产能还是企业税负减免，都只是走出了供给侧改革、提高全员劳动生产率的第一步。完成“十三五”规划提出的全员劳动生产率改革目标，包括国企国资改革、财税制度改革、股市制度改革在内的结构性改革都必须扎实推进。

　　完成“十三五”规划具备充足条件

　　“十二五”规划，完成率高达96%。需要在许多领域攻坚的“十三五”规划能否如期完成？是否会打折扣？

　　无论从哪方面看，尽管存在诸多现实困难，但可以肯定，完成“十三五”规划制定的各项目标具备充足条件。

　　首先，经过多年快速发展，中国已具备应对内外危机的雄厚实力。从GDP总量来看，中国经济体量已达到全球的13%，从每年经济增量看，中国占全球经济增量的30%多。中国在外汇储备、进出口贸易等方面均已达到世界第一，有条件“损有余而补不足”。

　　其次，尽管目前内外部环境都存在一些威胁经济增长的因素，但有足够的政策储备加以应对。去年中国在没有“大水漫灌”的情况下，保证了GDP6.9%的增长，超出世界平均增幅的近三倍，这说明有较充裕的经济调控空间，能保证未来年均6.5%的增幅，到“十三五”规划尾端，使经济总量达到或超过92.7万亿元，进一步拉近与美国的距离。

　　再次，中国已拟就了一系列可以有效应对外部不稳定因素的战略。目前最不稳定的因素，有地缘安全形势的动荡、中国主要贸易伙伴市场需求的萎缩、美元回流导致的汇市动荡、全球自由贸易规则遭遇挑战等。在这四个方面，中国都有“牌”可打：建立命运共同体可以管控主要安全风险：“一带一路”、多边自贸区可以扩大出口市场；人民币汇率相对稳定不打汇率战，可以稳定汇市预期；推动与各国的BIT谈判可以保证自由贸易。因此，中国有能力减弱外部环境导致的发展风险。

　　第四，中国的经济转型时间点，恰好与新一轮技术革新和产业革命的孕育相吻合。金融危机以来的七年多时间，尽管美欧日等主要经济体坚持实施负利率、量化宽松政策以刺激经济，但效果不彰。越来越多的人意识到，需要类似上世纪90年代互联网经济那样的新革命带动经济增长。这与中国提出创新经济的诸多政策不谋而合。中国有机会抓住新一轮技术和产业革命的机会。

　　而最重要的，是深化改革、扩大对外开放的步伐不会停止。改革开放，既是过去30多年中国经济和社会发展的秘诀所在，也是“十三五”乃至更长时间里中国发展的主要驱动力。只要敢改革、真改革，改革红利就会持续喷涌，“十三五”规划的目标就能完成，中国发展的前景就能长期保持明朗。