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用法治思维推进农村养老制度改革

胥英明

//m.auribault.com 2014-12-24 来源：光明日报

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　　党的十八届四中全会强调要用法治思维和法治方式推进改革，解决法治建设中存在的跟党与国家的事业发展不适应、不符合的诸多问题。在农村养老领域，由于社会基础的结构性变化，客观上要求其利益调整方式作出改变，亟须通过加强法治建设提高农村养老领域的法治化水平，以理顺各种利益关系，解决农村养老中涌现出的诸多问题。

　　一

　　自上世纪80年代推进改革以来，中国农村同其他工业化国家一样，也经历了传统家庭养老的社会基础渐渐被消解的过程。这场工业化、市场化与城市化的社会转型改变了家庭养老的社会结构与文化心理。

　　首先是社会转型带来的现代社会风险削弱了家庭养老的经济保障。中国农民跟城市市民一样要面对市场带来的风险。农民工在劳动力市场上的失业风险和一般农民从事包括农业生产在内的各种经营活动遭遇的经营风险使家庭养老的物质保障变得脆弱。包括市场风险在内的现代社会风险是如此普遍，所以工业化社会、市场体制社会普遍建立包括农民在内的养老保障制度及其他的一系列社会保障制度。

　　其次，家庭性质和代际关系性质在社会转型中已经悄悄发生改变。传统大家庭已经被核心小家庭取代，原来作为生产单位和消费单位的家庭变为纯粹的消费单位。现代社会的频繁流动也改变了家庭安居一地的局面。这些变化是现代化过程中家庭演变的一般规律，也是改革以来的中国农村家庭变化的现实写照。这些变化大大削弱了家庭成员的凝聚力，也削弱了家庭养老的能力。社会变迁改变了农村家庭中老人的社会地位和代际关系。老人们不再像在传统社会里那样掌握生产资料和更丰富的知识，原来代际关系是一种父对子的权威关系，现在演变为一种平等关系，使得家庭养老也演变为一种类似于市场交换的关系。

　　最后，社会结构的变化引起了文化心理的变化。农村家庭养老所依赖的传统的孝道文化在诸多物质性保障和制度约束消失以后已悄然出现松动。有研究者发现一些农村居民从原来对子代不遗余力地奉献趋向理性地有所保留以留下养老的资金。总之，社会转型已经使传统的家庭养老的社会基础不复存在，这是目前农村养老问题存在的社会根源。这些变化使得农村老人的养老质量无从保障并损害老人的生命尊严，而滞后的养老模式反过来削弱孝道文化，使维系家庭养老的道德力量变得脆弱。

　　二

　　面对社会基础的结构性变化，农村养老的利益调整需要通过加强法治建设，提高法治化水平以理顺各种关系，包括国家与个人的关系以及代际关系。农村养老领域的法治建设包括两层含义：一是原来没有法律调整的需要制定新的法律加以规范，二是既有法律跟目前的社会基础不适应的，需要从内容上做出调整以符合变化了的社会基础。

　　要通过国家立法建立层次更高与规范保障水平更高的农村养老保障制度，解决农村养老的基础资金问题。养老包括资金供给、服务提供、精神慰藉三个方面，最基础的无疑是养老资金供给的问题。在农村养老资金来源方面，首先要强调国家的责任，由国家建立起层次更高与保障程度更高的农村养老保障制度。现行的农村社会养老保险制度是历史上的一大进步，但法治化程度有限，主要是规范程度有限和保障程度有限，达不到法治要求的强制性水平，同时也不能起到养老保障的主体作用。

　　要通过国家立法保障农村社区养老服务设施的投入，明确地方政府或相应组织在农村社区建立相应的医疗机构和日常看护机构的责任，解决农村养老服务设施缺乏的问题。当前农村年轻人大量外出，家庭很难独自完成对老人的日常照顾，社区养老具有重要意义。但是，目前农村社区养老服务实施严重不足，因此需要地方政府及相应组织承担起社区养老服务设施的供给责任。除此之外，发展机构化养老也是有益的补充，但是需要完善法律解决机构化养老中投入、维持、收费和服务质量等方面的问题。

　　要通过法的形式鼓励引导家庭及邻里在农村养老的日常看护及精神慰藉等方面发挥作用。通过相应的制度安排引导子女根据自己的经济条件向老人提供力所能及的物质帮助，使老人的生活水平与整个家庭的经济地位相适应。同时还需通过相应的制度安排，鼓励邻里之间互帮互助，提高老人的养老质量。比如，有些地方已经进行尝试，对有70岁以上老人的家庭给予一定税费减免，或者对照顾老人的家庭成员发放一定补贴，或者对照顾老人尽心尽力的家庭成员给予某种荣誉。当这些制度上升到法律的层面，其对于弘扬孝道保障老人的生活质量将发挥积极作用。此外还应该通过相应的制度安排鼓励邻里的互帮互助以提高老人的养老质量，鼓励引导在农村社区成立诸如老人合作组织、志愿者团队等相应组织以加强邻里合作，从而为农村养老服务提供基础保障。

　　总之，化解农村养老中存在的各种问题需要通过加强法治建设，进一步规范农村养老领域的各种关系和厘清各方责任。通过法律的适当调整促进合理的分工包括适当剥离家庭的物质供养责任，也通过法律的鼓励引导使家庭、邻里在养老服务中发挥作用。通过良好的法律安排，利用法治思维推进农村养老制度改革，这也是党的十八届四中全会提倡的依法治国的内在要求。（作者单位：河北大学政法学院）

编辑：周文