中国科技成果转化政策40年回顾与反思

梁正

2019-10-30 17:21:00　来源：学习时报

　　“科技成果转化”是中国过去40年科技体制改革中出现频率最高的关键词，是中国科技体制改革，乃至市场化改革进程中不能忽略的主题。中国的科技成果转化率究竟是多少，有没有一个准确的统计数字，是否明显低于国际水平？中国政策语境下的“科技成果转化”与发达国家谈的“技术转移”有何异同？当前以产权关系调整为主要突破口的改革举措能否真正解决我们面临的问题与困境？在推动成果转化与技术转移方面，中国做对了什么，未来的方向又在哪里？

　　科技成果是一个带有明显“中国特色”的概念，按照《中华人民共和国促进科技成果转化法》的界定，科技成果指的是“通过科学研究与技术开发所产生的具有使用价值的成果”。而“科技成果转化”，按照《中国科技成果转化2018年度报告（高等院校与科研院所篇）》给出的定义：是指为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动。需要指出的是，在讨论这一问题时，国外政策和研究学者普遍使用的是“技术转移”（technologytransfer），而非“成果转化”，其原因在于从改革开放之初直到现在，在我国政府始终是科研活动，特别是高校和公立科研机构科研活动的主要资助者，同时又是绝大部分高校和科研机构乃至国有企业的举办者、出资人和管理者。也正因为如此，中国政策语境下的“成果转化”，既有着市场经济条件下政府作为科研项目委托人、科研经费出资人与项目承担者、经费使用者之间的合同义务关系，也有着政府作为相关机构举办者、对科研成果这类无形资产的产权归属关系。

　　另一个不同之处在于，在成熟的市场经济国家，特别是创新体系比较完善的国家，知识、技术等创新要素的流动是按照市场机制、遵循资源最优配置原则自发组织与实现的，政府在技术转移方面的相关政策重点是制定规则（如专利法、合同法）、完善市场，包括对创新能力强而商业化能力相对薄弱的中小企业予以一定扶持，对使用公共资金进行研发活动的机构提出相应要求。而我国在科技体制，乃至经济体制改革之初，面临的主要问题是市场缺失，产学研部门之间相互分割，创新要素不能自由流动，因而，政府一直以来强调的科技成果转化，其背后涉及的因素要远远超出技术转移，而与科研项目、经费、人员，乃至科研机构的管理体制密切相关，这些都造成了认识、解决这一问题的复杂性、困难性。

　　科技成果转化政策的沿革历程

　　根据不同时期政策重点，参考相关研究，可以将过去40年来科技成果转化政策的沿革历程大体划分为四个阶段：第一个阶段是起步发展期（1978—1988），其背景是全国科学大会的召开和科技体制改革的启动，党的十二大提出“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的科技发展指导方针，1985年，中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，先后出台了一系列政策举措，包括建立科技成果管理体系，大力发展技术市场，恢复建立农业技术推广体系，支持科技人员合理流动（兼职取酬），设立科技计划项目（星火计划、火炬计划、国家新产品试产计划），技术转让相关的税收优惠与奖励政策等，核心是用市场、而非计划手段解决科技经济“两张皮”的问题，其成效也非常明显，掀起了科技人员“下海”热潮，创办了一大批民营科技企业，出现了中关村“电子一条街”、武汉东湖科技一条街等科技企业聚集地。

　　第二个阶段是全面深化期（1988—1998）。1993年，《中华人民共和国科学技术进步法》颁布实施，“依靠、面向”方针上升为法律。1995年，国务院作出《关于加速科学技术进步的决定》，提出“科教兴国”战略。1996年，《中华人民共和国促进科技成果转化法》颁布实施。这一时期主要延续了之前的政策思路，但范围更广、力度更大，具体举措包括大力发展科技孵化器、生产力中心等科技中介机构，大力发展高新区等科技园区，实施相关专项计划如科技成果重点推广计划，科技型中小企业技术创新基金，产学研结合计划等，其成效是高新区、大学科技园区、校办企业蓬勃发展，技术市场交易规模不断扩大。

　　第三个阶段是加速发展期（1998—2008）。1999年中央发布《关于加强技术创新，发展高技术，实现产业化的决定》，2006年全国科学技术大会召开，《国家中长期科学和技术发展规划纲要》及配套政策颁布，提升自主创新能力、建设国家创新体系上升为国家战略，以企业为主体、利用市场机制，推动产学研合作成为主导政策逻辑，具体举措包括对科技产业化项目实行财政、金融扶持政策，对科研机构（应用型院所）转制为企业给予专项政策支持，对高新技术产品和企业实行税收扶持政策，实施国家技术创新引导工程、建立技术转移中心和产业创新联盟，大力发展资本市场，推动科技与金融结合。其成效是企业日益成为创新主体，基于市场化交易的技术转让、许可、投资渐趋主流。

　　第四个阶段是重点突破期（2008年至今）。十八大提出创新驱动发展战略，将创新置于国家发展战略的核心位置，十九大以来加大科技体制改革力度，新修订《中华人民共和国促进科技成果转化法》（2015），颁布《实施く中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》（2016），出台《促进科技成果转移转化行动方案》（2016），完成科技成果转化“三部曲”，推动科技成果使用、处置和收益权“三权下放”，提高科技成果转化的法定奖励比例，特别是个人比例，用制度手段与经济激励推动技术转移转化；先后设立促进科技成果转化引导基金、实施技术创新引导专项、推进金融对科技成果转化的支持；推进技术转移示范机构建设、知识产权服务业和科技中介机构发展，出台《国家技术转移体系建设方案》，加强专业化技术转移服务体系建设，构建科技成果转化服务平台；建立完善科技报告制度和科技成果信息系统，构建有利于科技成果转化的科研评价体系，为科技成果转化创造良好的制度环境。

　　从“重点突破”向“体系施策”转变

　　应该看到，新时期推动科技成果转化的政策思路，越来越从“重点突破”向“体系施策”转变，尤其是科技成果转化“三部曲”的实施，取得了明显的成效，根据中国科技成果转化年度报告披露的数据：2017年全国科技成果转化合同项数9907项，比上年同比增长34.1%，金额121.1亿元，同比增长66.1%，科技成果转化收入总额超过1亿元的单位达31家，同比增长55.0%，受财政资助项目产生的科技成果转化合同金额为32.4亿元，同比增长3.7倍；技术转让（许可、作价投资）、开发、咨询、服务合同项数353986项，同比增长59.9%，合同金额751.8亿元，同比增长27.5%；科技创富效应进一步显现。科研人员获得的现金和股权奖励金额达47.2亿元，同比增长24.2%，奖励研发与转化主要贡献人员金额42.6亿元，同比增长70.8%，占奖励科研人员总金额的比例达到90.3%，出现了一批转让、许可作价过亿的重大成果转让案例。

　　与此同时，该报告调研显示，一些长期反映的、在科技成果转化过程中存在的问题和障碍依然突出，排名前四位的分别为：缺乏专业服务机构和服务人才、科技成果价值低与市场需求脱节、缺乏科技成果转化导向评价机制、公益类成果转化激励体系尚未形成，可以看到，激励机制已经不是最为突出的问题。应当说，与国际通行经验相比，目前中国在科技成果转化经济激励上的力度已经是最大的，但相当一部分科研人员仍然感觉缺乏有效的动力。原因何在？如前所述，对于大多数公立大学和科研机构而言，其考核评价指标更多在科研产出而非成果应用之上，如果说上世纪八九十年代，由于科研经费相对短缺，为弥补经费不足，大学和科研院所推动技术产业化、承接企业研发项目的动力还比较强，随着过去20年，特别是过去10年来国家研发经费投入的持续增加，公立大学和科研机构的经费来源结构已发生较大变化，来自政府的各类科技计划项目，特别是竞争性项目成为主流，科研论文等学术成果成为主要考核指标。虽然相当一部分计划项目同样强调专利等技术指标，但由于新技术产业化、商业化涉及大量科研以外的因素，面临工程化开发、规模化生产、市场化推广当中大量的不确定性，并非科研人员所长，在实践上也很难要求和考核，而这也就是导致基于官方统计口径的成果转化率始终偏低的一个重要原因。

　　日前，北京市正在加快推动修订《促进科技成果转化条例》，科技成果产权由过去的国家单位拥有转化为科技人员可以个人拥有。而从前述分析可以看出，从“供给侧”角度出发，通过产权关系调整与加强经济激励只能部分解决问题，无论科技成果转化，还是技术转移，其最终目标在于经济价值的实现，更多地需要从需求侧，特别是企业实际需求的角度出发，由企业主动提出和承接。在今天企业研发投入已占到全社会研发投入70%以上，一大批企业走到技术创新前沿，甚至投入巨资开展基础研究的今天，企业必然会在技术转移转化中日益发挥更加重要的作用，与其从供给侧角度去“推动”科研人员转化成果，不如从需求侧角度，通过鼓励企业投资研发与创新来间接“拉动”对科技成果转化的需求。与此同时，将科技成果与产业需求对接，本身就是一项专业化的活动，需要对科研规律、产业化规律、市场规律均非常熟悉，具备技术、管理、法律等跨学科背景、经验丰富的专门人才。从国际经验来看，知名大学如斯坦福、科研机构如马普学会，普遍建立了技术转移专门机构或专门的知识产权许可运营公司。因此，在供给侧、需求侧双向着力的同时，还要特别重视技术转移转化环境和平台的建设，“让专业的人做专业的事”。

　　随着国家创新体系建设的不断完善、市场化改革的不断深入，当我们能够建立起一个企业、高校、科研院所、中介机构、政府部门各归其位、各司其职，促进科研活动、创新活动、商业活动各项制度体系和激励约束机制相对完善的生态体系之日，包括知识在内的各种创新要素能够顺畅流动和优化配置，也许就不再需要面对“科技成果转化难”的苦恼。

编辑：迟语洋

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