多维度补齐基层公共法律服务短板
胡志平 余珊
2020-05-13 07:15:31 来源：学习时报
党的十九届四中全会要求完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。2019年的全国公共法律服务工作会议提出，要在2020年基本建成覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络，建设人民满意的现代公共法律服务体系。基层社会治理法治化背景下，社会化人民调解组织和村（居）法律顾问等公共法律服务是化解基层社会矛盾的重要机制。当前，基层社会矛盾呈现复杂性、多发性等趋势，而公共法律服务却面临供给主体不足、供给内容单一和供给可持续性无保障等困境，难以满足人民群众日益增长的法律需求。为有效化解基层社会矛盾，须从服务供给主体、内容、动力三个维度，补齐公共法律服务短板，健全基层矛盾化解的公共法律服务机制。
培育服务供给主体加大矛盾化解力度
党的十八大以来，基层政府学习借鉴“枫桥经验”，积极推进人民调解工作室、村（居）法律顾问等相关政策的落实，对基层社会矛盾多元化解机制提出了新要求。但当前，矛盾纠纷调解主体存在“一人多职”“一人多岗”现象，难以有效应对复杂工作挑战。第一，专职调解员缺失。地方调解工作小组及调解工作中心的调解员普遍由司法局或信访部门工作人员兼任，本职工作和矛盾调解任务难以兼顾；个人调解工作室的调解员一般由缺少专业性法律知识的单位退休老干部、老党员担任，难以有效应对高难度、专业性强的矛盾调解需要。第二，多元承接主体缺乏。政府聘请专业律师满足区域内法律咨询需求，但从公共法律服务市场准入条件看，除了律师事务所或执业律师组织之外，难以筛选出组织架构、服务队伍、专业水平、注册资金等各方面都符合政府购买标准的其他社会组织。政府购买公共法律服务的选择范围受限，公共法律服务项目承接主体较为单一。
推动基层矛盾调解主体多元化发展，要鼓励和支持多元社会主体参与到人民调解和法律顾问的工作中来。一是优化人民调解队伍结构。根据纠纷类别建立专业性、行业性人民调解委员会，加强专职人民调解员队伍建设；同时，在健全“乡镇街道调委会—居调委会—调解小组”三级人民调解网络的基础上，优化人民调解员队伍结构，提高人民调解员的专业技术水平和业务能力。二是培育公共法律服务承接主体。一方面，依法设立具有社团法人资质的社会化人民调解组织，壮大以法学教师、在校研究生、退休司法干部等为主的法律顾问候选队伍。另一方面，充分发挥行业协会组织在调解特定类型纠纷中的作用，不断加大政府向社会组织购买法律服务的力度，积极引导社会组织发展成为承接人民调解和村（居）法律顾问等公共法律服务的重要力量。
丰富服务供给内容提升矛盾化解效果
当前，基层矛盾呈现出多发性、复杂性等特点，不仅有家庭矛盾、邻里纠纷等个人矛盾，还涉及征地补偿、医疗纠纷等群体纠纷。但当前，基层矛盾纠纷调解存在一些困境：一是重调解轻预防。部分基层调解员对于矛盾纠纷的预防工作缺少主动性。二是重盈利轻公益。政府发给驻点律师的工作补贴远低于律师服务的市场价格，加上基层矛盾调解工作“低回报高强度”特征，影响了部分驻点律师法律服务工作的实质效果。三是重人情轻法治。少数调解员仅依靠个人威望和传统道德规范对矛盾纠纷的当事人进行劝说协调，难以应对复杂矛盾纠纷，更与基层社会治理法治化趋势不相符。
公共法律服务供给要克服上述问题，坚持“三结合”。一是预防和调解相结合。探索公共法律服务中基层社会矛盾化解与法治宣传、法律援助、司法救助等模块之间的关联性，积极开展普法宣传，引导人民群众规避利益纠纷，减少矛盾纠纷的产生；同时，积极开展各类矛盾纠纷隐患排查工作，做到“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交、就地化解”，大力提高基层矛盾纠纷化解的工作绩效。二是公益性和市场性相结合。对于婚姻家庭、物业纠纷、相邻关系、机动车交通事故等民间纠纷的调解事务，由社会化、非专业化人民调解组织负责；同时，最大限度发挥律师在特定类型案件调解中的专业优势，将律师调解或顾问等工作限定在商业纠纷等专业性强的领域，实行“以案定补”机制，合理规定咨询费用，既尊重律师服务的有偿性，也兼顾法律服务的公益性，满足人民群众对法律服务的多样化需求。三是德治和法治相结合。党的十八届四中全会指出，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。这要求我们要多种形式推进普法工作，提高基层人民调解员的法律素养，强调道德与法律的结合，更好运用法治思维和法治方式化解基层矛盾。
强化服务供给动能保障矛盾化解可持续
基层矛盾化解是一项长期性、基础性的工作。只有公共法律服务供给稳定，才能持续有效化解基层社会矛盾。但当前，制度保障、经费保障缺乏，公共法律服务供给长效机制不足。首先，矛盾化解缺乏制度保障。个别地方政府尚未将公共法律服务体系建设纳入社会发展规划，对基层矛盾纠纷化解工作缺少科学的方案设计以及监督管理。其次，矛盾化解缺乏经费保障。不少地方政府针对社会化人民调解员和村（居）法律顾问的经费补贴在街镇“维稳”经费或者司法所工作经费中支出，限制了人民调解员的培训和相关宣传工作开展。
公共法律服务作为基层政府化解基层矛盾的重要抓手，要建立保障公共法律服务体系运行的长效机制。首先，制度体系完善。一要明确公共法律服务体系建设的组织领导，明确矛盾纠纷排查、化解、上报等环节的责任主体，坚持“条块结合”的管理原则，搭建基层社会治理的部门合作机制。二要强化过程监管机制，建立健全以服务对象的满意度为主要反馈内容制定考核标准，实行规范化的考核机制，优化基本公共法律服务的供给质量。三要优化项目资金使用的审计和监督机制，确保公共法律服务经费专款专用，保障人民调解工作室制度和村（居）法律顾问制度的有效运作。其次，财政保障法治化。以法律形式明确将公共法律服务体系建设纳入地方政府整体规划，构建以政府财政投入为主，以社会各界公益性捐赠、资助为辅的多渠道经费筹措机制，提高单项法律服务人均补贴力度，保障公共法律服务的持续精准供给。
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