用法治提升生态文明制度效能

赵鹏

2020-04-27 08:16:16　来源：北京日报

　　近年来，生态环境保护领域的法治建设进入快车道。党的十九届四中全会提出要完善生态环境保护法律体系和执法司法制度，这要求我们必须更加深刻地认识生态环境保护的基本规律，因应这些规律去推动相应的法治建设。需要认识到，生态环境保护是一项高知识密度的活动，大量专业技术机构如环境影响评价机构、环境监测机构、环境损害鉴定机构等在市场准入、监督检查、责任认定等法律实施过程中发挥了重要作用。因此，从法律层面深刻认识这些专业技术机构的功能，科学界定它们的法律地位并系统规范其行为，对于提升生态文明制度的效能至关重要。

　　一方面，我们需要更加深刻地理解专业技术机构在现代社会环境治理中的功能定位，并以此为基础完善相应的制度安排。专业技术机构虽然大多是受项目单位委托提供技术服务，但是这种服务与一般市场活动在性质上有差异，它在本质上是协助项目单位合法合规地开展经营活动。也就是说，这种服务的需求不是市场自发产生的，而是法律法规创造的。正是因为法律法规对相关经营活动提出了一系列专业性较强的要求，不少单位自身确保合法合规经营的专业经验与技术能力不足，才产生了对专业技术机构的市场需求。也正因如此，专业技术机构首先需要对法律、对公共利益负责，需要承担起公共利益“看门人”的职责，客观地进行技术判断，向执法司法部门全面、准确、真实地报告相关单位的情况。以此为标准就可以发现，现实中专业技术机构的核心问题在于过度追求服务费用，对自身“看门人”的职责履行不到位。

　　另一方面，我们也需要认识到，确保法律全面、准确地实施亦是政府的核心职责。在生态环境保护专业性强的特点下，政府可以依法引入社会化的专业机构参与，并以这些专业机构的判断为基础开展执法司法活动。但是，政府仍然需要对这些专业机构的活动承担起相应的监督责任。特别是，政府有义务创造制度环境，确保这些机构能够以合法的、符合公共利益的方式开展相应的活动，从而保障法律目标的实现。由此，政府需要通过健全法律法规、加强监管、引导行业自律、推动社会共治等方式，确保专业机构切实承担起环境保护“看门人”的职责。因此，考虑到专业技术机构在环境保护法律执行中的重要意义，加大规范力度，确保其客观公正、勤勉尽职地工作是一项刻不容缓的任务。

　　具体可以从以下方面着手：

　　其一，加大对专业技术机构的行政执法力度。传统上，环保领域的专业技术机构往往是政府的下属机构，近年来通过改制或者引入社会力量，逐步形成了市场化经营的格局。但是，监管部门还停留于传统的内部管理思维，适应市场环境的依法监管意识不足，这也是当下一些乱象发生的重要原因。由此，有必要对这些专业机构加大检查执法频次，对违规行为加大制裁力度。这一方面不乏可以参照的事例。例如，在证券交易领域同样承担“看门人”职责的会计师事务所等中介机构，由于证券监管部门对其加大了执法力度，其对客户的审计也日益严谨，对财务报告出具否定意见、保留意见或无法表示意见的情况已不鲜见。

　　其二，细化民事责任承担规则。环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环保设施维护运营等专业机构如果存在违法违规行为，可能导致相关单位产生环境污染和生态破坏事故。但在司法实践中，如何认定这些机构的主观过错，还缺乏可操作的规则。如果通过指导案例等方式，细化裁判规则，确保受害者能够有效地行使赔偿请求权，就能够激发社会共治，通过民事赔偿责任的压力对潜在的违法违规行为形成有效的震慑。

　　其三，激励行业自我规制。环境保护具有专业性强的特点，而且无论是可能产生生态环境负面影响的技术，还是评价、监测、检测相关影响的技术，都处于不断变化演进的过程中。在这种背景下，法律不应当期待仅仅依赖自上而下的监管就完成对专业机构的规范，而应当同时激励市场参与者为了整个行业的声誉和长远利益进行自我规制。实际上，除了国家法律的正式要求，行业内也能自发形成一些具有共识的最佳实践，政府应当有意识地激励市场参与者遵循行业已经形成的这些最佳实践，从而减轻自身的监管压力。例如，基于环境治理中的专业机构主要依赖各种各样的技术标准开展相关活动，政府可以考虑激励这些机构及其从业人员根据《标准化法》组织团体协会，制定团体标准，并依据团体标准规范会员的行为。

　　（作者为中国政法大学教授。本文系北京社科基金项目《北京市环境风险治理行政决策中科学咨询活动的法律规范》的阶段性成果）

编辑：张苇柠

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