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近来，有学者将最高人民法院巡回法庭与上世纪最高法院大区分院相类比，但语焉不详——

最高人民法院大区分院设立与撤销原委考

何帆

//m.auribault.com 2015-09-28 来源：北京日报

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　　近来，最高人民法院巡回法庭作为最高审判机关派出的常设审判机构，审什么案、由谁来审、如何裁判，已引起各界广泛关注。坊间不少朋友撰文，将巡回法庭与上世纪50年代的最高法院大区分院相比，却因史料所限，未能将大区分院设立、发展和撤销的原委梳理清楚。本文从年谱、档案中刨出若干文献，谈谈最高人民法院大区分院设立与撤销的来龙去脉。

　　从战区法院到行政区法院

　　1949年10月，中华人民共和国成立，但内战还在延续，解放军继续南下作战，沿途组建各类政权机构。1949年12月20日，中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》。条例第十四条明确规定：“最高人民法院于必要时，得呈请中央人民政府委员会设立分院或分庭，并得呈请变更或撤销之。”

　　由于地方各级人民法院还未建立，最高人民法院遂依托当时的大行政区，先后设立东北、西北、华东、中南和西南5个分院。所谓“大行政区”，很大程度是“战区”的延伸，与当时各野战军的作战区域对应。按照最高人民法院院长沈钧儒1950年所作的《人民法院工作报告》，大区分院是“各地区的终审机关，并代表最高人民法院对管辖的各级人民法院，实施监督领导的责任。”

　　1951年，中央人民政府委员会第十二次会议通过《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》，明确了大区分院的法律地位：最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭，在其所辖区域内执行最高人民法院的职责。最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的领导和监督，在其所辖区域内领导并监督各级人民法院的审判工作。最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判决均为终审判决；但重大或疑难的案件，应报请最高人民法院审查处理。

　　姗姗来迟的华北分院

　　华北地区曾于1948年9月建立华北人民政府，但这年11月即被撤销，其所辖五省两市统归中央政府直属。同年12月召开的中央人民政府委员会第4次会议上，只任命了5个大行政区的领导人，并无华北。因此，一开始并无华北大行政区，也没有最高法院华北大区分院。

　　1950年9月23日，沈钧儒院长决定以个人名义，给毛泽东主席写一封信。在这封信中，他详细阐述了设立最高人民法院华北大区分院的理由。大意如下：

　　（一）根据中央人民政府组织法第二十六条之规定：“最高人民法院为全国最高审判机关，并负责领导和监督全国各级审判机关的审判工作”。本院关于审判案件方面的任务是审判全国范围内特别重大的上诉案件或第一审案件，而不是审判一般的上诉案件，同时必须以充分的力量来执行领导与监督全国法院的任务。但目前本院的情况是忙于华北五省两市一般上诉案件的审判，使大部分的人力与时间消费在一般案件的审理上，致与上述规定之任务，不相符合。

　　虽目前京津两市区人民法院将陆续建立，一部分第一审案件可划归区人民法院办理，但比较重要的案件，仍归市人民法院为第一审，因之，市院之上诉案件仍必不可少，加以五省之上诉案件，今后华北案件的总数，其势仍必很多，故华北区设立上诉终审机关问题实为目前急须求得解决的问题。

　　（二）华北五省两市是中央直属省、市，其行政与审判机关，均归中央直接领导，但其审判机关的刑事、民事上诉案件，在性质上与各大行政区的案件没有不同，并无必须由中央最高人民法院审判的理由，故在华北设立分院，在制度上亦无问题。

　　（三）再查本院试行组织条例第十四条规定：“最高人民法院于必要时得呈请中央人民政府委员会设立分院”，设立分院应视实际需要而定，初不以大行政区为限，华北因区域广大，案件繁多，有设立分院之必要，自可设立。

　　基上所陈为达成中央人民政府组织法所付于本院之任务，及克服制度上与工作上存在之缺点，拟请在华北区设立最高人民法院分院，至其职务与组织等可参酌各大行政区分院订定。

　　1952年，华北事务部改为华北行政委员会，最高人民法院华北分院于这年4月挂牌。至此，6个大区分院的格局才算正式形成。

　　撤销与保留之争

　　1954年5月27日，董必武主持召开政务院政法委员会党组干事会第四十六次会议，研究撤销大区一级最高法院分院和最高检察署分署工作。彭真发言说：“这件事必须慎重考虑。过去各大区有中央局，对各省市的干部情况、工作情况比较熟悉，处理问题很方便很及时。大区一旦撤销，全国三四十个单位的案子都集中到最高法院来，老百姓上诉或控告很不方便，而且高院案件增多，很容易产生官僚主义。这个问题很大，困难不少。”会议决定：大区政法部门如果撤销，干部主要用来充实和加强各省市政法部门，少量干部抽调到中央政法部门工作。

　　1954年6月19日，中央人民政府委员会第三十二次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》。当天下午，政务院政法委员会召开党组干事会第四十七次会议，会议讨论了大区一级行政机构撤销后，各大区政法部门的存在、撤销和交接问题。

　　按照毛泽东主席“只准接好，不准接坏”的指示，会议初步决定：（一）最高人民检察署各大区分署一律撤销。最高法院华北分院即交最高法院本部接管。其他大区分院继续存在，党内委托所在省委领导。今后各大区分院专管审判业务，实行审判与司法行政分立的原则。（二）最高法院刑庭、民庭分设。（三）调原华北行政委员会副主席兼政法委员会主任张苏任最高法院副院长，原最高法院中南分院院长郑绍文任司法部副部长。

　　然而，在6月19日的会议之后，中央仍有领导同志质疑最高法院大区分院存在的必要性。经过认真研究，最高法院于6月28日，向中央报送了《关于撤销各大区分院与加强最高人民法院的意见》。意见论证周延、言辞恳切。大意如下：

　　一、各大区高分院的撤与不撤，我们主要是从便民，同时也从最高法院本身工作上来考虑。我们认为随着各大行政区的撤销而全部撤销各大行政区的高分院是有困难的，因为全国地域辽阔，人口众多，各高分院受理案件数量又大（1953年度六个高分院全年受理上诉及本身一审案件共达15062件；计华东2970件，中南1546件，西南1517件，西北2103件，东北2300件，华北4626件），如果这些案件全部集中到最高法院来审理，势必对人民诉讼不便，而高院也很难担负如此大量集中的案件。因此，我们的意见是撤销华北高分院，而仍保留华东、中南、西南、东北和西北五个高分院为宜。

　　二、各大行政区党政机关撤销后，仍保留的高分院在工作上的困难是失去了当地党政机关的领导。我们认为应从两个方面来克服这个困难：一是确定各高分院集中力量负责单一的审判任务，各省（市）司法行政工作统一由中央司法部领导，同时从审级制度上，紧缩各高分院受理案件的范围，并取消案件的复核制度，严格执行《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中关于“人民法院基本上实行三级二审制”的规定，使高分院受理的案件适当减少；二是加强各高分院的领导干部，充实骨干，使之能很好地执行审判任务。

　　三、华北高分院撤销后，最高法院每月收案估计不少于300件。此外，不服各级人民法院判决的人民申诉案件也将有增加。又因各大区一级党政机关的撤销，最高法院必须加强对各高分院的领导，因此，最高法院的领导干部必须加强，干部必须充实。此外，最高法院的组织机构也要作适当调整。

　　然而，不知是何原因，华北分院之外的其他分院仍然未能保住。7月16日，政务院政法委员会党组干事会向中共中央报送了《关于撤销大区各政法部门和加强中央各政法部门的意见》。意见提出，各大区最高法院分院撤销后，司法行政工作和审判工作逐步分立，在各省设司法厅，各市设司法行政办事处。最高法院大区随即陆续撤销。

　　1954年通过的宪法和法院组织法，再没有最高法院“分院”或“分庭”的表述。从此，最高法院大区分院成为一个历史名词。（作者为最高人民法院法官）

　　阅读延伸：“西藏分院”并不属于“六大分院”序列

　　自1954年新中国第一部《人民法院组织法》颁布，最高人民法院“六大分院”因其完成历史使命而退出人民法院体系。可是不久，在最高人民法院的体系中，又增加了一个分院：“最高人民法院西藏分院”。

　　1958年6月5日，全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于批准设立最高人民法院西藏分院和最高人民检察院西藏分院的决议》，批准最高人民法院在西藏设立最高人民法院西藏分院，最高人民检察院在西藏设立最高人民检察院西藏分院。

　　需要特别说明的是，这里所指的“西藏分院”并不属于在此之前“六大分院”的序列，而是属于地方法院（省级人民法院）的范畴，即目前“西藏高院”的前身。其根据主要是1965年9月西藏自治区一届人大一次会议决定：在原最高人民法院西藏分院的基础上，正式成立西藏自治区高级人民法院。（季礼）

编辑：周文

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