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军民融合深度发展的关节点

韩志庆

//m.auribault.com 2015-04-14 来源：解放军报

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　　深入实施军民融合发展战略，是习主席从落实“四个全面”战略布局、开创富国强军新局面高度作出的重大战略决策。如何抢抓机遇，发力攻坚，突破瓶颈，推动军民融合大提速大发展，是我们必须面对的紧迫课题。

　　校准思维视角

　　历史上任何一次变革，都是首先从思想观念变革开始的。推进军民融合发展，必须解放思想，更新观念，冲破一切阻碍融合的思维惯性和路径依赖，汇聚起深度发展的强大正能量。

　　强化全局思维，防止“本位化”倾向。军民融合深度发展，是军民两大系统在整个国家平台上统筹配置资源的过程，必然涉及到原有利益分配方式的调整改革。对军队来说，有些军民通用行业和岗位将交由地方来承担，非战斗机构和人员将大量裁减，这些都将触及相关部门和行业系统的局部利益诉求。为了改革和融合需要，必须以刀口向内、自我革新的勇气，克服狭隘的本位主义掣肘，主动从战略高度思考谋划，找准推动军民融合深度发展的突破方向和实践路径，不断拓展军民融合的新领域新境界。

　　强化集成思维，防止“碎片化”倾向。当前我国在军民融合发展上，还存在军地各职能部门各自为政、分而治之，各领域之间不同程度存在着交叉重叠、重复建设等问题。应从国家层面进行宏观筹划和整体布局，强化顶层设计，明确融合目标、建设重点、标准程序等，研究融合发展规划、重大项目安排、各类资源共享等措施办法，从宏观上对各层级各领域军地资源使用顺序进行规范，实现军地优势互补与共同发展，取得“一份投入、多重收益”的效果。

　　强化跨界思维，防止“自闭化”倾向。当今世界正进入“跨界”的泛竞争时代，各行业和领域的壁垒日益打破。军民融合深度发展，不仅要坚决摒弃囿于国防和军队自身条件搞建设的运行惯性，更迫切需要打破局限于本行业系统的“体内循环式”融合，应综合运用“跨界”资源解决融合矛盾，以获得技术最先进、成本最经济、来源最稳定的可持续力量支撑。

　　强化底线思维，防止“失控化”倾向。随着国家在军民融合发展上的改革力度加大，融合程度加深，传统军事安全领域可能会面临高新技术扩散、军事机密泄露等风险。同时地方经济建设贯彻国防要求，投入成本也将大大增加，有效规避风险显得尤为紧迫。因此，必须牢固确立底线思维，准确评估军地各系统各部门对军民融合的期望值及风险承受能力，有效权衡军事效益和经济社会效益的风险利弊，从可能发生的最坏情况出发做好风险预警和应对措施，合理分配风险责任，确保军民融合在风险可控状态下深度发展。

　　再造体系结构

　　规范合理的结构配置，是推进军民融合的根本性依托。应从源头上破除军民二元体系结构障碍，搭建宏观体制机制框架，推动融合要素的内聚外联和整体共振，发挥结构力对军民融合的倍增效应。

　　调整军事需求对接结构。军事需求是军民融合的源头和导向，也是目标和检验标准。有效推进军民融合，必须畅通需求汇总“总入口”和需求对接“总出口”，避免因分散提需求、多头搞对接而产生的效能内耗。可考虑建立“军队总需求机构→战区需求机构→作战部队需求机构”三级需求架构。进而将军队需求纳入国家经济社会发展规划，逐级分解落实，确保国家资源潜力能迅速转换为作战实力。

　　建构军民融合统管结构。军民融合事关国家安全和发展全局，涉及军地诸多部门，需要有权威的高层统管机构来推进。但由于我国经济建设和国防建设实行部门行业管理，导致融合管理分散、合力难聚。可在中央的统一领导下，成立实体性军民融合领导管理机构，抽调军地有关人员参加，实行军地合署办公，作为军民融合具有行政执法主体资格的权力部门，全面履行组织领导军民融合发展的职能。同时，赋予军地各职能部门军民融合相关职责，明确责权利关系，按照各自分工承担相应工作，促进军民融合常态化落实。

　　优化军民融合机制结构。军民融合涉及军内外诸多部门和领域，涉及人、财、物等各个方面，高效顺畅的调控运行机制不可或缺。当前最紧要的是建立完善论证决策机制，规范重大决策的规则和程序，对重大改革和建设项目，必须坚持领导决策和专家辅助决策相结合，加强成本效益分析和科学论证评估，集思广益，确保决策的科学化。建立完善综合协调机制，通过联席会议、项目联审等形式，加强军地各相关部门和领域的协商对话，明确军地双方共同议事规则和任务要求，解决军民融合建设与使用的有关重大事项。建立完善审批监督机制，统筹制定各领域融合的具体标准，在军民融合重大项目建设上，明确军方全程参与并实施“一票否决”的权限，明确对擅自建设、质量低劣的惩处措施。

　　重塑融合模式

　　当前，我国军民融合发展正处在由初步融合向深度融合的过渡阶段，融合体系有待完善，迫切需要创建内涵集约型融合模式，强化军地有限资源的要素重组和互通共融，提高融合质量效益。

　　解决好融合边界问题。军民融合发展是一项庞大复杂的系统工程，领域多，要素全，范围广，对哪些领域和项目可以“融”、“融”到什么程度，不能不加区分地搞“一刀切”，更不能照搬别国模式，必须从国情军情和各行业领域特点出发，划清军民融合的合理边界，为深度融合奠定基础。在边界划分条件上，军用资源和民用资源具有兼容性和比较优势，通过融合能实现资源的优化配置和高效集约利用。在边界划分原则上，坚持军事优先、兼顾经济，侧重国家安全考量，把融合重心放在为军事斗争准备服务上，无论是在机构设置、力量投入，还是机制构建、资源配置等方面，都必须充分考虑作战需求，以是否有利于战斗力建设、有利于巩固国防为首要标准。在边界划分主体上，军队是军民融合的动力源，理应更加自觉地从国家利益最大化出发，加快相关体制机制改革，真正把与军队核心作战任务无关的机构和职能剥离出去，为深度融合扫清障碍。

　　解决好集成创新问题。当前，世界范围内的新科技革命正在孕育和突破，许多颠覆性科技成果不断涌现，成为军民深度融合的重要内容和内在驱动。如美国80%以上的科学家、工程师直接或间接为国防建设服务。我国经过持续实施创新驱动发展战略，集聚了一大批站在行业科技前沿、具有国际视野和能力的科技领军人，高新技术企业数万家，拥有巨大的创新能量。应打破军地各自独立、高筑“围墙”式的封闭创新模式，把军民融合科技创新纳入国家科技创新体系，制定军民融合科技创新指导目录，围绕创新链完善资金链，创造性地运用各类政策措施，搭建军地科技创新交流平台，推动全社会优势科研资源向军民融合领域集聚，着力突破事关国防和经济命脉的关键科技问题，加快科技成果的高效转化和集约利用。

　　解决好实践载体问题。企业既是市场经济的细胞，也是军民融合不容忽视的重要载体。应改变传统以机械制造为主的军工产业构架，推进国防企事业单位的战略性重组，保留发展专用性强的军工重点领域和核心技术，积极培育战略新兴军工产业，提升国防工业的国际竞争力。改变军工行业垄断封闭的隔离状态，推进军民融合项目产业化发展，突出抓好能源、金融、生物工程、卫星资源、空域、海域、电磁频谱等领域的产业整合，尽快形成开放高效的产业集群优势。充分发挥市场在配置融合资源中的基础性作用，放宽市场准入条件，制定面向社会的信息发布和市场竞争措施，鼓励民间企业参与军民融合项目建设和军品研制生产，形成持续推动军民融合的新增长点。

　　筑牢法治支撑

　　军民融合发展是涉及军地诸多部门和领域、全方位长周期的国家战略，主体多元，关系复杂，必须强化法治建设，把握运用法治思维和法治方式推动军民融合的方法途径，强制排除融合阻力和干扰，确保军民融合重大战略思想加快转化为建设实践，不断取得新成效。

　　以“法规引领”破瓶颈。随着军民融合的深度推进，一些新情况新问题和难点瓶颈不断凸显，单靠传统行政调控和部门协调是难以解决的，必须依靠权威的法律法规来约束。当前，亟须弥补法规“盲区”，加紧论证出台《军民融合法》，确立国防资源非国防活动运用、武器采购、民营企业参与国防建设、新兴领域军民融合等专项法规，对军民融合项目区分和具体要求、军地各方责权利等进行规范。亟须抓好衔接配套，对现行法律法规中与军民融合相关的条款进行梳理，调整补充或废止相关内容，并紧跟形势变化及时修订，使其更具适用性和操作性。亟须解决执法失范问题，在制定相关法律法规时，对军民融合执法主体、执法权限及失范处理等在正式条文中加以明确，防止执法行为的随意性。

　　以“标准规范”除壁垒。统一规范的标准是军民深度融合的基础条件。随着民用技术的迅猛发展，很多民用标准已经超过军用标准。美、英、法、德等世界发达国家积极强化标准融合，在军品研制和生产中大量采用通用标准，进而使80%以上的民用关键技术可直接用于军事目的，大大降低了军民转换的经济和时间成本。相比较而言，军民之间的标准壁垒是我国军民融合深度发展的重要制约因素。因此，必须加快标准化进程，对现行各级各类军用和民用标准进行全面梳理。凡是民用标准能满足军事需求的，在确保军品军事性能的前提下，一律优先使用民用标准，拓展民用标准的使用范围，提高军民通用标准比重；对民用标准不能满足军事需求的，抓紧完善各级各类军事专用标准，并根据形势任务变化和新型力量建设需要，强化标准的全程动态调控，提高标准的覆盖率和时效性。

　　以“政策制度”作保证。军民深度融合，离不开配套政策的引导和支持。应制定融合决策终身负责制，具体规范军民融合责、权、利、罚等措施，全面量化追责指标，防止责任缺失。制定融合项目利益补偿制度，设立国家专项融合基金，对参与军民融合造成直接经济损失的，给予相应经济补偿，补偿标准应高于因推进融合而增加的投资成本；对不宜直接补偿的建设项目，通过价格、税收、信贷、国防采购、技术支持等形式，给承担国防义务的经济主体以优惠政策。制定融合人才跟踪保护制度，建立完备的军民融合人才库，将各行业各领域的专业人才和特殊人才纳入其中，激发他们投身军民融合发展的积极性创造性。

编辑：周文

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