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应建国际海上搜救合作机制

//m.auribault.com 2014-03-19 来源：北京日报

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吴斌郭彦亮

　　新闻背景

　　MH370航班失联后相关国家积极参与搜救，据央视报道，截至昨天，马来西亚、越南、中国、新加坡、泰国、菲律宾、美国、澳大利亚、英国、新西兰等，共有26个国家参与搜救。在牵挂同胞和关注马航事件的同时，我们也应该对海上搜救有所了解。

　　对海上遇险人员实施无差别对待

　　时间优先与就近方便

　　海上搜救在法律上的确切定义并非朝夕之事，海上搜救的前身是海难救助，然而英美等海商法发达国家对海难救助的概念未作明确界定，导致相关国际公约为避免争议也回避了海难救助的概念问题。这一尴尬情形一直持续到《1979年国际海上搜救公约》1998年修正案（以下简称ICOMSAR修正案）的出台。该修正案第一章第3条规定：“搜寻是指通常由救助协调中心或救助分中心协调的、利用现有的人员和设施以确定遇险人员位置的行动；救助是指，拯救遇险人员，为其提供初步的医疗或其他所需要的服务，并将其转移到安全地点的行动。”该修正案正式明确了海上搜救的概念。

　　从ICOMSAR修正案可以看出，海上搜救的确切概念是将搜寻与救助综合起来，指海上搜救力量确定遇险人员的位置，为遇险人员提供相关服务并转移到安全地点的行动。具体包括海上搜寻和海上救助两个现场，二者虽有区别但在时间上、内容上紧密联系。

　　海上搜救具有法定性、公益性、协调性三个基本特征。海上搜救的法定性是指海上搜救行为的主体、主体享有的权利和义务需要法律的明确授权，海上搜救范围、搜救措施、搜救程序等都有相关法律的具体规定。例如，ICOMSAR修正案中规定了海上搜救的主体是各国成立的“救助协调中心或救助分中心”，海上搜救的具体步骤包括“不明阶段、告警阶段和遇险阶段”等。

　　海上搜救的公益性主要是因为海上搜救行为的目的是为了一切海上人员的生命财产安全，对海上遇险人员实施无差别对待，海上搜救对施救对象没有特定的限制，是政府履行其公共服务职能的具体体现；并且，海上搜救是无偿的。

　　海上搜救的协调性体现在海上搜救涉及多个主体、多个领域之间的联动，因为参与主体的多角色，使得搜救主体难免会有交集，为了避免搜救主体的行动冲突，各个主体之间必须予以合理的协调配合才能更有利于搜救工作的高效展开。

　　时间优先与就近方便

　　目前，26个国家在MH370航班失联海域展开搜救，那么为什么马航的搜救责任需要这些国家承担呢？展开如此大规模的搜救如果没有相关规则规范，而是一拥而上，或者相互推诿，相关海域肯定乱套了，那么这些国家的搜救队伍进入搜救海域所依据的是哪些国际公约和国际法规呢？要回答这些问题就需要明确海上搜救责任海域是如何划分的。

　　ICOMSAR修正案对海上搜救责任海域划分进行了规定，要求“各当事国单独地或与其他国家合作，在每一海区建立足够的搜救区域”，并且该区域是邻接的，尽可能不重复；同时还要求“如果出现当事国在搜救区域的具体范围上不能达成协议时，应尽最大的努力在该区域提供搜救服务的等效于全面协调的相应安排上达成协议。”最后，“搜救区域的划分不得涉及并不得损害国家之间的边界划分。”

　　总体上责任海域的具体划分应当遵循地域原则和就近原则。地域原则是指海域划分应优先考虑责任海域最近的沿岸国承担该海域的搜救责任。例如，本次马航失事海域属于越南的航空管制区，且有可能发生在越南的领海范围内，所以越南有责任参与此次搜救工作；此外失事海域的沿岸国家有泰国、新加坡、菲律宾，所以这三个国家也参与了救援工作。就近原则是指在相关国家的责任海域出现事故时,若有第三国的搜救力量距事故现场更近，则由该第三国实施搜救。例如美国的参与，因为美国在菲律宾、新加坡都有驻军，而且美国的海上搜救技术世界领先，所以美国也参与了此次搜救工作。

　　此外，对于搜救工作的指挥，应当以“时间优先与就近方便”相结合。众所周知，在灾难面前时间就是生命。海上搜救对时间的要求更是强烈，错过搜救黄金时间，生命财产安全就更增加了一份危险，可见时效性是海上搜救工作中优先考虑的因素。所以，地域原则与就近原则之间出现冲突时，应以就近原则优先。

　　需注意的是，共同责任区域内各国责任海域的划分并不意味着对搜救合作的分割。在出现一国搜救力量无法有效实施搜救的情形下，另一国也有义务对搜救行为进行协助，或者代替无法搜救方实施搜救行为。

　　应建立搜救基金加强合作

　　本次马航搜救到目前为止已历时数天，中国、马来西亚、越南、新加坡、菲律宾、印度尼西亚、泰国、澳大利亚、英国和美国等国共派出数十架飞机和搜救船只在相关海域执行搜救任务。如此大规模的搜救，背后必然需要足够的资金支持，那么这些资金应由谁承担呢？

　　海上搜救的巨大开支肯定不是一般企业和个人所能够承受的，海上搜救具有公益性，从经济角度讲，是没有回报的投入，而且是一种政府行为，是相关各国政府职责所在，因此海上搜救的资金保障应当由各国的财政来完成。

　　关于海上搜救的资金保障，我国《搜救应急预案》规定：“应急资金保障由各级财政部门纳入财政预算，由政府来承担应急保障资金”，同时，“海上搜救中心、省级海上搜救机构及其分支机构按规定使用、管理搜救经费，并定期向政府汇报经费使用情况，并接受政府的监督。各级政府财政支持的费用只有弥补搜救成本之功效，不能成为搜救力量营利的手段。”

　　但由于各国经济发展水平的限制，并非每个国家都能承担得起如此大的开支，如果一些国家政府资金保障不到位必然会导致各国在搜救上的合作效果削弱。面对这种情况，目前急需各国在积极保障自身搜救资金充裕的同时加快设立一个国际搜救基金，该基金的来源可以将一国相关海域面积、经济发展状况等因素作为参照，按照一定比例出资，此外还可以吸收其他的社会捐助等。

　　海上搜救往往是一项综合性极强的工作，需要国与国之间、海陆空之间、天文地理之间、民众与军队之间协调配合，往往具有国际性。所以为了使海上搜救顺利高效地进行，需要建立一个国际海上搜救合作机制。目前国际上生效的公约有《1979年国际海上搜寻救助公约》与《1974年国际海上人命安全公约》以及1997年国际海事组织通过的《国际搜寻救助公约》，构成了国际海上搜救的基本法律体系。但是由于各国经济发展水平、搜救技术水平不一，以及领海争端等因素的存在，到目前还是有许多国家并没有加入这些公约，这在一定程度上限制了公约作用的发挥，不利于海上搜救的积极开展。

　　延伸阅读

　　海上搜救异于海难救助

　　海上搜救和海难救助皆是对海上遇险的人员和财产进行援助的制度,因此很容易被混为一谈。二者搜救主体相同；搜救过程都包含搜寻和救助两个阶段；搜救对象都包含海上遇险人员和财产。

　　但两者之间还是存在不同的，主要体现在：（1）施救的地域范围不同。海上搜救的施救范围主要是在海洋上，而海难救助的施救范围不仅包括海上，还包括“与海洋相通的可航水域”或者是“可航水域或其他任何水域”。（2）两者对象的载体不尽相同。海难救助的对象是指在海上遇到危险的船舶所装载的人员或财产；而海上搜救对象不仅仅是海难事故，还包括飞机、海上资源开采平台、潜艇等。从该方面来说，海上搜救所涵盖的范围是包括海难救助的，因此针对海难救助的国际公约也可以适当适用于海上搜救。

编辑：尹盼秋