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优化财政科技投入结构建立稳定支持基础研究新机制

全国政协教科文卫体委员会 //m.auribault.com 2014-05-30 来源：人民政协报

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　　【内容摘要】

　　我国在基础研究投入方面存在的主要问题是：基础研究占全社会研发经费比例长期过低，中央财政中基础研究投入比例不尽合理，地方财政对基础研究的投入总量过低，企业对基础研究的投入严重不足，科研经费配置模式有待完善。基础研究投入不足极大制约了我国原创能力的积累。建议：优化中央财政支出结构，尽快提高基础研究投入占比；地方财政要加大基础研究投入；充分调动企业对基础研究投入的积极性；建立稳定性经费与竞争性经费的合理配置机制。

　　中共十八大提出实施创新驱动发展战略，要求强化基础研究。为贯彻落实中央重大战略部署，2013年11月，全国政协教科文卫体委员会组成“优化财政科技投入结构，健全稳定支持基础研究的有效机制”调研组，在听取教育部、科技部、财政部、中国科学院、国家自然科学基金委员会等部门情况介绍基础上，赴山东、陕西两省开展了实地调研。

　　我国基础研究迎来新的发展机遇，与挑战并存

　　《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《规划纲要》）颁布以来，我国研发投入以年均22.7%的幅度快速增长，7年累计2.42万亿元，2012年，投入强度已增至占GDP的1.98%；其中以国家财政为主的基础研究经费去年达498.8亿元，为2006年的3.2倍，年均增长21.1%。2006—2012年，国家自然科学基金从33.2亿元增长到168.3亿元，国家重点基础研究计划（973计划）从14亿元增长到40亿元，2008年又设立了国家重点实验室专项经费，对基础研究的稳定支持力度不断加大，科研机构运行保障水平不断提高。

　　同期，我国基础研究进步显著，国际影响力明显提升。2003—2012年，我国发表国际学术论文的10年总和升至世界第二，能反映研究影响力的引用次数已跻身世界前五，《规划纲要》目标提前实现。我国在反常霍尔效应、水稻分子育种、中微子震荡、量子信息等重要科学领域取得一批有望引领未来发展的世界级重大成果，不仅标志着原创能力的强劲提升，也体现出国家科技和财政政策及宏观管理水平不断优化卓有成效。与此同时，地方财政支持科技力度明显增大，在投入上已占全国科技财政的半壁江山，并开始在支持基础研究上着力，如山东省2012年安排自然科学基金5000万元，优秀中青年科学家科研基金1600万元，支持基础研究1246项。

　　但我国基础研究仍然面临重大挑战。主要表现在：基础研究整体水平与发达国家仍有较大差距，缺少推动学科发展的重大科学发现，鲜有能引领产业变革的原理性突破，缺乏破解制约发展的关键科学问题的知识积累和支撑能力，领军人才欠缺，创新氛围不足等。此外，还存在资源配置、管理体制机制、评价体系、学风道德等影响基础研究健康发展的问题。尤为突出是，基础研究占研发总经费的比例长期徘徊在5%，远低于发达国家和处在同样发展阶段的其他发展中大国15%～20%的平均水平，极大制约了我国原创能力的积累。

　　加强支持我国基础研究刻不容缓

　　我国正处在迎接新一轮科技革命和到2020年实现创新型国家目标的最关键时期。新形势下中央做出实施创新驱动发展战略的重大决策，就是要下决心转变跟踪模仿的发展方式，将创新的主动权即新产业变革的机遇掌握在自己手里，这赋予我国基础研究新的历史使命。

　　跟踪模仿是包括日韩在内的一些国家在工业化早期曾采取的策略。目的是通过节省不直接产生效益的基础研究投入，以暂缓原创积累为代价，以较低研发成本求得较快发展。但必须指出的是，日韩早期的做法和我国尚未摆脱的跟踪模式，今后都已不可能再复制出同样的效果，这是由我国近年来经济持续高速增长，特别是成为第二大经济体而对世界格局带来重大影响之后，所处的外部环境已发生深刻变化决定的。即便是外部环境优于我国的日本和韩国，也早已意识到长期依赖模仿的严重后果，痛下决心将基础研究投入追赶到了OECD（由全球34个市场经济国家组成的政府间经济合作与发展组织）平均水平。以韩国为例，上世纪六七十年代时其能力还远弱于我，因采取了超常规发展基础研究策略（如李明博政府“577战略”中提出将基础研究在政府科技支出中的比例由25%提高至50%），近年来韩国基础研究在R&D（研究与发展）总投入中比例已达18%以上，有力引领和支撑了其综合竞争力的强势提升。根据汤森路透（世界一流的企业及专业情报信息提供商）2012年统计报告，全球评出的100强最具创新力企业中，除美、欧、日外，韩国后发优势凸显，现已有7家企业上榜（我国尚无一家入围）。

　　因为基础研究低投入的后果并不即时显现，加之我国经济连年增长、“跟踪—再创新”能力不断增强所带来的乐观形势，人们对长期未能按照研发规律合理布局基础研究所造成后果的严重性很难立刻察觉。而深谙此道的发达国家，近年来仍在继续加强基础研究，以图稳守未来世界核心竞争力的制高点。奥巴马政府承诺今后10年基础研究经费再翻一番；欧盟“地平线2020”科研和创新计划三大战略目标之一即是进一步提高基础研究水平；日韩也继续加大基础研究支持力度以巩固在亚洲领跑地位。中共十八大正是在深刻审读大国竞争态势的基础上，提出实施创新驱动发展战略。根据创新驱动的要求，基础研究必须做新的战略定位，必须发挥强大的引领作用。

　基础研究投入存在的主要问题

　　调研中，形成了基础研究投入是诸多矛盾中最具制约性的因素的共识。加强基础研究，当前的关键是先抓住加大投入和保障力度的牛鼻子。调研发现,基础研究投入上主要存在以下问题。

　　基础研究占全社会研发经费比例长期过低。2012年，基础研究占R&D经费比例为4.8%，在公布数据的国家中处于最低水平，而且统计是参照OECD通用标准，将可计入的直接和间接费用尽可能覆盖完全。值得特别关注的是，该比例2004—2007三年间曾发生从6.0%到4.7%的快速下滑，除此之外，几十年来一直在低位徘徊，其对原创成果积累和原创土壤培育的负面影响不容低估。

　　中央财政中基础研究投入比例不尽合理。尽管中央财政基础研究投入与研发经费实现同步快速增长，且在全国基础研究支出中占了绝对份额（90%以上），但结构不尽合理。2012年中央财政2613.6亿元科技总支出中，基础研究为328.1亿元，仅占12.6%，远低于《规划纲要》研究报告中提出的“2006至2015年期间，使中央财政拨款中对于基础研究的投入尽快达到20%，2020年达到OECD国家当时对基础研究投入的平均水平”的目标。而在类似统计口径下，2000—2009年间，美国基础研究投入在联邦研发支出中平均占比为36.5%。其他OECD国家也基本在30%～50%，甚至更高。我国有必要对与国际间的差异及其对当前和长远的影响做出严肃评估，采取对策。

　　地方财政对基础研究的投入总量过低。通过国际比较发现，我国地方财政对基础研究的投入在总量中占比过低，所尽责任不到位。“十一五”期间，各省（市、区）基础研究财政支出经费总共只有60.5亿元。2012年，地方财政基础研究投入虽有较大提高，达33.6亿元，但在地方财政科技支出中的比重也仅占1.5%，大大低于OECD国家地方财政基础研究投入水平，这会对地方乃至国家核心竞争力的形成和持续提升造成隐忧。

　　企业对基础研究的投入严重不足。发达国家企业为培育未来竞争力，非常重视基础研究，企业基础研究投入占全国总量的比重一般都在20%以上。其中韩国表现最为抢眼，该国企业的基础研究投入占全国比重现已超过50%。因此不难理解近年来韩国企业核心竞争力的惊人表现由何而来。调研发现，我国绝大多数企业更重短期收益，极少开展基础研究，企业R&D活动几乎全部为工艺及产品改进，因此很难产生基于原创的后发竞争力。2011年，我国企业R&D总经费6579亿元中，用于科学研究的有198亿元，占3%，其中基础研究7.27亿元，仅占0.11%。这种状况与外企形成巨大反差，极大制约了核心竞争力的形成，如不能尽快扭转，将是实施创新驱动发展战略的最大短板。

　　财政稳定性支持不足，科研经费配置模式有待完善。长期以来，我国科技经费采取以竞争性为主的分配方式，从全国情况看，稳定性与竞争性经费比例一般为三七开甚至二八开，而国外大多采取倒三七开或倒二八开的资助模式。我国科研工作者不得不将大量精力用于争取经费。从长远看，稳定性经费比例过低尤其不利于基础研究的重大突破和向未来产业的演化，也不利于队伍的稳定，对需要长期潜心钻研才有望取得的重大科学发现，负面影响更大。

　　政策建议

　　加强基础研究，促进核心竞争力形成，引领实现创新驱动，是需要长期实施的系统工程。其中，投入是关键。

　　优化中央财政支出结构，尽快提高基础研究投入占比。基础研究属于财政支持的重点，中央财政应长期坚持在基础研究投入中的主体地位。当前重点是，中央财政要在建立全社会多元化支持基础研究的新体制新机制上，担负起主导责任。同时，要尽快改变基础研究在中央财政投入中占比过低的状况。为此建议，从2014年起到2020年，将基础研究在中央财政研发投入中的比例，每年提高不低于1个百分点，将经费增量主要用于引导地方和企业增加投入。

　　地方财政要加大基础研究投入。地方财政对全国财政性研发经费贡献巨大，但在全国基础研究投入中占比过低。建议中央财政增设专门渠道，如设立地方基础研究引导专项，或以目前国家科技计划中现有相关渠道为载体（如973计划前期专项、省部共建重点实验室培育基地等），引导地方财政大幅提高支持基础研究的水平，并将其纳入行政考核体系。

　　充分调动企业对基础研究投入的积极性。我国企业在严峻的市场竞争中，忽略基础研究，造成恶性循环，使企业难以实现赶超，最终将严重影响创新型国家目标的实现。这一怪圈必须尽快破解。为此，调研组建议，可借鉴德国对弗朗霍夫协会的做法和其他相关措施，由中央财政设立企业基础研究引导基金。在起步阶段，可以利用“企业国家重点实验室”和设在企业的“国家工程实验室”等平台，将国家对企业基础研究的引导性支持，嫁接到现有的体制框架上，以便迅速启动。同时，要调整和研究制定有利于激发企业投入基础研究积极性的财税政策和评价体系，引导企业为未来着想，重视基础研究。

　　建立稳定性经费与竞争性经费的合理配置机制。基础研究重大发现有赖于长期的稳定支持。一是持续加大对国家重点实验室、高校基本科研业务费等专项经费的支持，提高知识创新工程、“985工程”和“2011计划”（也称协同创新计划）等计划中稳定支持基础研究的比例。二是加大基本运行经费和基本科研业务费投入力度，使科研机构获得的稳定性与竞争性支持经费的比例保持适当水平，并与评价制度等有效衔接。三是改进经费资助结构，对经过科学论证的优秀科学家及团队给予稳定持续支持。四是研究建立科研机构绩效拨款制度，给予一定灵活度的综合性支持，推动建设基础研究一流院所。

编辑：尹盼秋