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保障和改善文化民生，提高文化治理能力

——《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》亮点解读

杨永恒

//m.auribault.com 2015-02-03 来源：中国文化报

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　　2015年1月14日，中办、国办印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）以及附件《国家基本公共文化服务指导标准（2015——2020年）》（以下简称《标准》），这不仅是落实十八届三中全会《决定》提出的“构建现代公共文化服务体系”改革任务的重大举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化在公共文化服务领域的具体体现，对于促进基本公共文化服务标准化、均等化，保障和改善文化民生，提高文化治理能力具有十分重要的意义。突出的亮点在于：

　　1.建立了国家指导标准与地方实施标准相互衔接的标准体系

　　十八届三中全会《决定》提出了“促进基本公共文化服务标准化、均等化”的目标，标准化和均等化并不是割裂的，而是具有内在关联的两个政策目标。标准化的核心在于从我国现阶段基本国情出发，根据群众的基本文化需求，提出公共文化服务的范围、程度以及各级政府的保障支出责任，确定国家基本公共文化服务的保障标准，作为国家公共文化服务的“底线标准”或均等化标准。目前，中办、国办印发的《标准》就是国家层面的基本公共文化服务指导标准，全体公民，不分区域、城乡、民族，都必须享受到该标准范围内的服务，体现了“保基本、促公平”的核心思路。同时，《意见》也指出，各地可以根据群众实际需求、政府财政能力和文化特色，制定适合本地区特色的实施标准，建立国家指导标准和地方实施标准相衔接的标准体系。从这个意义上讲，《意见》既明确了国家底线标准，有助于实现均等化，同时也强调因地制宜，发挥地方的积极性作用，更好地满足当地人民群众的特色文化需求。

　　2.强化了对特殊地区和特殊群体的基本文化权益保障

　　——实施精准扶贫推动老少边穷地区公共文化建设的跨越式发展。老少边穷地区由于历史、地理、自然条件和区位等因素，缺乏自身增长动力，再加上经济发展水平、社会结构、地缘环境、文化传统等方面的原因，各地在公共文化建设中、发展中老百姓在文化需求上表现出了很强的特殊性，个性远远大于共性，难以用统一的政策来解决老少边穷地区在公共文化建设中的问题。《意见》明确提出要根据国家基本公共文化服务指导标准，明确老少边穷地区服务和资源缺口，按照精准扶贫的要求，集中实施一批有针对性的文化扶贫项目。针对老少边穷地区财力薄弱的突出困难，《意见》要求中央和省级财政通过转移支付予以保障，而且取消了对地方配套资金的要求。

　　——重点保障农民工和农村留守妇女儿童等特殊群体基本文化权益。农民工和农村留守妇女儿童是我国城市化进程中形成的两个庞大社会群体。农民工生活在城市，大约有2.69亿，约占城市常住人口的36.8%，是生活在城市的一个庞大群体，但由于户籍等原因，长期被排斥在城市公共服务之外，在基本文化权益保障上处于弱势地位。而留守家庭多由妇女和幼童组成，其中留守妇女5000万，儿童6000万，总计约1.1亿。留守家庭结构不完整，在精神文化层面拥有更强烈的需求。《意见》将农民工和农村留守妇女儿童纳入重点保障的特殊群体，关注这部分群体的文化需求，不仅仅是社会公平正义和文明进步的体现，也是现代公共文化服务体系的应有之义。

　　3.发挥市场和社会的作用，增强公共文化服务发展动力

　　公共文化服务是政府的责任，但并不意味着必须由政府包办。《意见》在坚持政府主导的同时，要求引入市场机制、激发各类社会主体参与积极性，以增强公共文化服务发展动力。突出亮点在于：

　　——培育和促进文化消费。《意见》将“培育和促进文化消费”作为构建现代公共文化服务体系的一项重要任务，是从认识论上对公共文化服务功能的一次升华，打通了公共文化与文化产业之间的联系。文化消费市场的繁荣，不仅仅依赖人民收入水平的提升，更重要的是具有良好的文化市场土壤，即消费者必须具有较高的文化艺术修养，具有较强的文化消费能力，这也是一个国家国民文化素养的体现。《意见》除了要求满足群众的基本文化需求，还通过补贴等手段鼓励艺术表演团体、商业演出和电影放映、经营性文化设施和场所等向公众提供优惠或免费的公益性文化服务，这事实上有助于培养老百姓的文化艺术爱好，培育他们对更加丰富多彩的、更高层次文化产品的需求，从而为文化产业培育未来潜在的消费者，最终壮大文化消费市场。

　　——推广运用政府和社会资本合作等模式，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化。社会力量参与公共服务不仅仅是社会文明和进步的标准，也是在公共服务领域引入市场机制、充分发挥市场在配置资源中决定性作用的创新举措。尽管我国已经是全球第二大经济体，但我国目前的现实国情是：人口众多导致人均财力仍然较低；区域差距较大导致区域发展极为不平衡。此外，我国经济增速放缓，对我国财政收入也带来了压力。因此，仅仅依靠公共财政，难以从根本上解决公共财政在社会领域投入相对不足的现状。《意见》重申鼓励和引导社会力量参与公共文化服务领域，一个新的亮点就是推广政府和社会资本合作模式。在公共文化服务领域内引入社会资本，一方面可以解决公共投入不足的问题，缓解公共文化服务领域的供需矛盾；另一方面也有助于在公共文化服务领域引入竞争机制，引入私营部门的管理经验，最终提高公共文化服务的效能。

　　4.盘活公共文化资源，促进共建共享

　　——建立公共文化服务体系建设协调机制。由于体制原因，我国公共文化服务主要实行的是以部门为主导的自上而下的“条条”建设模式，财政资金、设施建设项目和重大文化惠民工程分散在文化、广播电视新闻出版、体育、民政、宣传、组织、共青团、工会、妇联、科协等多个部门，造成公共文化资源分散，有限资源缺乏有效融合，难以统筹发挥综合效益，导致财政资金投入效益低下，重复建设和资源浪费现象严重。《意见》提出要建立公共文化服务体系建设协调机制，主要目的在于加强相同或相近领域的跨部门、跨领域的公共文化服务资源整合，促进共建共享和有效利用，切实解决当前公共文化资源分散、服务标准不统一、服务效益不高的问题。目前，国家层面已经建立了公共文化服务体系建设协调机制，主要任务就是负责全国公共文化服务体系建设重大事项的协商和部署，整体规划未来的公共文化建设任务，统筹整合跨部门、跨领域的现有公共文化资源。

　　——鼓励党政机关国有企事业单位学校开放文体设施。目前，我国公共文化体育设施总体上仍然难以满足老百姓的文化体育活动需要，尤其是在城市，随着人口的快速集聚，现有设施难以满足日益增长的居民文化健身需求，再加上城市土地资源的紧张，很难新建公共文化体育设施。《意见》“鼓励党政机关、国有企事业单位和学校的各类文体设施向社会免费或优惠开放”，有助于缓解公共文化体育设施供不应求的矛盾，同时有利于发挥党政机关国有企事业单位的社会责任。

　　5.开展“菜单式”“订单式”服务，注重提升服务效能

　　近年来，我国公共文化服务体系建设取得了突破性进展，但仍然存在设施管理运营水平低下、文化产品供给与群众文化需求脱节等问题，导致公共文化服务效能不高，还不能有效满足人民群众基本文化需求。《意见》提出要“建立群众文化需求反馈机制，及时准确了解和掌握群众文化需求，制定公共文化服务提供目录，开展”菜单式“”订单式“服务，实际上是要改变公共文化服务产品供给中的主观倾向，强化公共文化服务中的群众主体地位，通过建立公众文化需求反馈机制，有针对性地设计和提供公共文化产品，探索”生产方以需定产、供给方菜单提供、受益方自主选择“的文化产品供给新模式，解决目前公共文化产品与群众需求脱节的问题，切实提升公共文化服务的效能。

　　6.强化了公共文化服务的保障力度

　　——公共文化服务优劣挂钩干部政绩。十七届六中全会和十八大以来，文化在中国特色社会主义建设总体布局的地位和作用更加凸显，文化建设成为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中的重要内容。中央多次明确“要将文化改革发展纳入经济社会发展总体规划，列入各级政府效能和领导干部政绩考核体系”。但在实际工作中，一些基层地方党委、政府缺乏文化自觉，“重经济、轻文化”的理念尚未根本扭转，单纯追求GDP增长，对文化建设特别是作为政府基本责任的公共文化服务体系建设重视不够，没有“必须坚持政府主导”建设公共文化服务体系，文化“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的现象在基层还很普遍。《意见》明确提出将公共文化服务绩效作为考核评价领导班子和领导干部的重要内容，有利于从根本上扭转党政干部的文化政绩观。

　　——基本公共文化服务保障资金纳入财政预算。基本公共文化服务是基本公共服务的重要组成部分，是保障公民生存和发展所需的基本文化服务，是政府的基本责任，因此必须由公共财政予以保障。基本公共文化服务均等化本质上是财力的均等化，必须用财力的均等推动资源配置均等最终实现服务的均等，经费保障尤为重要。《意见》和《标准》指出，“县级以上各级政府按照标准科学测算所需经费，将基本公共文化服务保障资金纳入财政预算，落实保障当地常住人口享有基本公共文化服务所需资金。”实际上就是从财力上保障基本公共文化服务标准的贯彻落实，保障人民享有均等的文化权益。

　　——乡镇文化站编制至少1至2人。长期以来，我国公益性文化单位的编制缺乏制度性保障，编制数量主要取决于党政领导的重视程度，尤其是基层文化机构的编制更为突出。乡镇文化站缺编、混编、挪用编制、专职不专用等现象比较普遍，人员配置严重不足。基层文化机构能否发挥作用，不仅取决于文化设施是否完善，更为关键的是能否有一支合格的基层文化队伍。《意见》和《标准》明确“每个乡镇综合文化站编制配备不少于1至2名，规模较大的乡镇适当增加”，有助于解决基层文化机构队伍编制不足的突出矛盾。

　　——公共文化服务专业人才培养纳入国民教育体系。我国基层文化单位缺乏稳定的专业化队伍，人员年龄偏大，观念相对落后，知识结构陈旧，业务素质和能力难以适应新时期基层文化建设的开展。加强文化队伍的素质培训，是提升公共文化服务效能的重要举措。在我国国民教育体系中，图书馆、博物馆等已经有相对成熟的学科体系，但是缺乏公共文化服务与管理的专业知识和专门人才。《意见》提出“将公共文化服务专业人才培养纳入国民教育体系”，实际上是要加强对公共文化服务的理论研究和人才培养，为公共文化服务事业发展提供理论支撑和人才保障。根据该《意见》，高校可以开设公共文化服务与管理专业，高校和科研院所可以建立公共文化服务研究基地。值得一提的是，与公共文化领域已经有的成熟学科如图书馆、博物馆等不一样，公共文化服务专业更加突出对公共文化服务和管理人才的培养。（作者系清华大学公共管理学院副院长、教授，国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长）

编辑：周文