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以体制创新促进社会治理变革

孙克进

//m.auribault.com 2015-07-21 来源：广西日报

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　　改革开放以来，我国的国家建设和经济发展取得了巨大成就。但是国家整体的治理格局和治理能力仍然与新时期经济社会全面发展的要求有一定差距，特别是无法有效应对社会治理中涌现的许多问题。在此背景下，党和政府有针对性地提出国家治理体系和治理能力现代化的要求，特别强调社会治理体制创新的重要性，为全面深化改革提出了指导思想。

　　所谓体制，是制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统相互作用的有机统一体。对社会治理而言，创新其体制，迫切需要建构它的组织结构及其运行机制，以及将组织结构及其运行机制建设中的普适性经验上升为制度规则。笔者认为，加强社会治理体制创新、促进社会治理变革应把握以下方面。

　　优化社会治理格局，充分发挥各主体作用

　　形成合理的社会治理格局是创新社会治理体制的前提。根据党的十八大精神，新的社会治理格局应坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的基本原则，其中，政府是社会治理体制创新的组织实施者，社会组织和公民是社会治理的重要协同力量。因此，社会治理格局的优化应体现为对政府、社会组织和公民三者角色的合理定位，而基于我国政府主导社会的传统，三者角色的合理定位应以政府向社会还权、放权为基础，以发展社会组织和公民参与社会治理的能力为抓手。

　　首先，重构政府职能体系。适应国家治理现代化、社会治理体制创新的要求，政府需要进一步厘清与社会的职能边界，凡是社会能做的、社会比政府做得好的职能都要还给社会，政府应主要发挥战略定位、政策制定、机构构建和秩序保障的功能。目前政府职能转变已经步入加速期，一方面，行政审批制度改革的力度不断加大，社会组织也因此获得了更为宽松的准入制度，部分类别的社会组织不再需要业务主管单位的批准，可以直接申请登记注册；另一方面，政府正大力推进政府职能向社会组织转移和向社会组织购买公共服务，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布后，各地纷纷出台相关文件，为社会组织参与公共服务的提供创造条件。

　　政府职能转变是推进社会治理体制创新的重要举措，对建立新的社会治理主体体系具有关键性作用。但从总体上看，目前政府向社会转移职能的工作仍然缺乏整体建构。因此，政府仍然需要深化职能转变工作，一是加强对自身在社会治理中的角色认知，厘清与社会的职能界定，中央政府应发挥关键作用，为政府职能向社会转移指明基本方向，制定出台相关指导意见；二是完善公共财政支出结构，加大社会性支出比重，中央政府尤其要完善转移支付制度，与地方政府分担社会治理费用；三是促进体制内外社会组织平等地参与社会治理，在与社会组织的合作治理中实现政社分离。

　　其次，发挥社会组织和公民协同治理的作用。政府向社会还权、放权能否顺利进行，与社会是否具有承接相应权力的能力直接相关。随着社会治理的转型和社会力量的成长，当前部分社会组织已经参与到社会治理中，成为社区服务、公益服务等领域的重要主体。但是，由于我国社会组织长期在政府的庇护和管控下成长，承接政府转移职能的能力还不强。因此，政府应进一步改革社会组织管理体制，加大对社会组织的培育和扶持，为社会组织参与社会治理创造条件。

　　第三，拓宽公民参与社会治理的渠道。公民是社会治理的社会基础，目前部分公民已经通过社会组织参与到社会治理中，听证、举报等制度也吸纳了部分公民的参与，这些都构成了进一步完善公民参与社会治理的现实基础。在此基础上，为进一步扩大公民的参与面、拓展参与途径，还需要加强以下工作：一是通过宣传教育增强公众参与社会治理的主人翁意识和参与能力；二是推动信息民主建设，通过完善信息公开工作构建公开透明的社会治理环境；三是发展协商民主，建立健全以利益调节为核心的社会协商和对话机制，通过对话、协调等形式，实现政党、政府、社会组织和公民之间的良性互动，通过积极有效的社会协商化解矛盾，消弭冲突，实现社会公正。

　　创新社会治理工具，全面提升治理效益

　　如果说多元治理格局是社会治理体制创新的基础，那么，现代化的社会治理工具是社会治理主体合作互动的必要中介。从我国近年的实际做法看，社会治理工具创新主要体现在，政府越来越重视通过运用非强制性治理工具发挥社会力量在社会治理中的作用，这一做法具体体现在政府已经在公共服务领域中广泛地应用了合同外包、补助、凭单、志愿服务等治理工具。然而，在公共服务领域中应用民营化工具，并不总是能够提高公共服务的效率和质量，比如在医疗卫生领域，不恰当地使用市场机制，极大地侵害了医疗卫生事业的公共性。因此，在社会治理工具创新中，首先应引起注意的问题是，如何在公共服务提供中合理地选择市场和社会工具。为此，政府应培养社会治理领域的专门人才，使其能够在合同制治理中发挥作用。

　　除在公共服务领域中运用市场性和社会性工具外，社会治理工具创新还要求政府能够及时应用现代信息和通讯技术，建立“预警化”“信息化”的社会治理模式。建立危机预警系统，加强对社会信息的搜集和处理，对可能出现的社会问题和危机作出预测，将问题和危机消灭在萌芽状态，或及早制定应对措施，是在社会治理中实现“事半功倍”的重要选择。利用网络将政府的社会治理职能有机整合，推进电子政务建设，建立社会运行状况监测体系，则是增加政府工作透明度，提高政府回应性的重要举措，也应成为社会治理工具创新的内容。

　　加强制度化建设，使合作治理常态化

　　除建立新的主体体系、运行机制外，社会治理体制创新还需要不断完善制度规则体系，这即是社会治理的制度化。我国在社会治理变革中已经积累了一些成功经验，但是大多数经验还没有上升为制度规则。比如社会组织一直在社会治理中发挥着重要作用，但迄今为止对社会组织参与社会治理的管理与规范仍缺乏制度依据。当前亟需将部分具有可复制性的经验上升为制度规则，以引导社会治理的整体发展。从总体上看，社会治理的制度化建设须着重关注以下三方面内容：一是建立社会治理评价制度。什么样的社会治理是我们需要的，理想的社会治理需要哪些制度支撑，需要建立哪些体制机制，如何评价当前的社会治理状况，等等。一套合理的社会治理评价制度应该能够对这些问题作出回答，从而为社会治理各主体指明行动方向；二是加强社会组织和公民参与社会治理的制度化建设。社会治理的最显著特征是社会力量不再是被动的治理对象，而是治理的主体，但是由于历史的原因，我国社会力量参与社会治理的制度化途径不足，参与的积极性也因此受到限制，而缺乏社会力量的有效参与，社会治理新格局难以形成。因此，迫切需要通过制度规则明确社会组织和公民在社会治理中的地位和作用，明确他们参与社会治理的方式方法，以及相应的保障机制；三是为社会治理主体构建行之有效的合作规则。良好的社会治理要求各主体能够实现良性的合作与互动，因此，非常有必要建立一套既能保障各主体利益，又能实现共同目标的合作规则，以使各主体能够形成相对稳定的理性预期和行为模式。该合作规则需明确各主体的角色与功能，主体间关系与合作机制，纠纷和矛盾处理机制，以及利益共享和风险共担机制。（作者单位：华东师范大学公共管理学院）

编辑：周文

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