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乡政不可怠乡业不能衰

——当前乡村治理热点、难点和创新点的调查分析

//m.auribault.com 2015-05-18 来源：北京日报

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　　乡村建设中最根本的应当是基层组织建设

　　主持人：中共中央、国务院于2015年2月1日印发的《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》（以下简称一号文件）指出，要“创新和完善乡村治理机制”。在当前的乡村治理过程中，存在哪些问题？

　　贺雪峰：在当前的乡村治理过程中，存在不少问题，如，基层组织建设问题，乡村治理的活力问题，农村的法治建设问题，乡村治理中的边缘群体崛起问题，“半正式行政”问题等。

　　主持人：最根本或者说最重要的问题是什么？

　　贺雪峰：我认为，在乡村治理过程中，基层村社组织很重要。因为农民有大量一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的事务。这些事务不仅涉及生产生活，也涉及村风村貌。我们在调研中发现，一些宗族关系密切的农村地区，在面对快速变化的社会现实时，往往能给予正面的回应，如通过族人协商，达成共识，有效地避免人情支出的恶性膨胀。这给我们以启示，乡村建设最根本的当是基层组织建设。

　　陈柏峰：在农村，村庄基层组织是重要的依靠力量，国家只有充分借助基层组织，才可能实现对农村社会的有效治理。因此，要调整和矫正弱化基层组织的政策倾向，应当以农村干部队伍建设为核心，带动健全农村的基层组织体系。此外，还要从政策和法律上对村组集体进行有力保护、丰富村组集体的治理资源。这是乡规民约正确有效发挥作用、形成良好乡村治理秩序所需要的重要的组织条件，也是法治建设在农村得以开展所需依靠的重要的组织基础。

　　宝贵的支农资源自上而下转移常面临“一收就死、一放就乱”的困境

　　主持人：在我们这个农民仍占主体地位的国家里，农村基层组织的重要性不言而喻。当前，农村基层组织面临的主要问题有哪些？

　　贺雪峰：现在的许多基层组织没有能力，基层治理缺少活力。有学者曾说，政府不仅要有办大事的能力，而且关键要有办小事的能力。问题是，小事很琐碎，且小事很复杂，只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事，这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话。但是，如果不按标准化的要求向下转移资源，而允许地方依据实际情况调整，地方就可能乱来，将国家宝贵的支农资源用到与农无关的地方去，拿去打造政绩工程，甚至贪污掉了。这样，在国家资源自上而下的转移中，就面临着“一收就死、一放就乱”的困境。

　　现在的资源下乡体制缺少对农民的动员，缺少农民有效的参与。资源下乡是在为农民提供基本的公共服务，是在做慈善，而没有变成农民自己的事业，尤其没有变成农民群体的事业。没有对农民的动员，农民缺少参与渠道，农民在具体的生产生活中遇到的困难，向村社组织求援，村社组织无力或不愿回应，农民就成为了一盘散沙。一盘散沙当然不可能有建设性的力量。

　　提升乡村治理能力和活力，需村社集体主动回应农民需求

　　主持人：该如何提升乡村治理的能力和活力？如何让国家、村社集体和农民都得到益处？

　　贺雪峰：在面对农民共同的生产生活困难时，村社集体的出场十分重要，因为村社集体是代表共同利益的。村社集体回应农民的需求，农民就会对村社集体有信任与支持。村社集体越是能够回应农民的需求，农民就越是信任村社集体和支持村社集体，村社集体也就越是有能力。这是一个正反馈。

　　村社集体与农民之间的良性互动需要有一个具体的通道，这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民，让农民参与，让农民表达出自己的需求偏好，从而形成强大的农民的共同利益与意志，然后村社集体直面农民的需求，回应农民的问题，触及农民的利益。当然，现在的问题是，许多村社缺少回应农民需求的基本资源。因为村社集体大多是空壳，甚至负债累累。

　　如果国家能将一些资源转移进入村社，而不是全部通过具体项目下乡，则村社集体就可能掌握一些公共资源，再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求，形成自上而下的资源与农民自下而上的需求在村庄层面的对接，这样一种对接，因为可以解决农民共同的且强烈的生产生活中的困难，触及到了农民真实的切身的利益，将爆发出巨大能量。这样一种对接就是当前中国资源下乡背景下基层治理的活力之源。

　　不同于村组和宗族的理事会的出现，也许是一种新趋势

　　主持人：一号文件还指出，要“依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用”。这也就意味着在村组之外，还可以有别的组织形式在乡村治理中发挥作用。在乡村治理实践中，有哪些组织可以承担起治理乡村的重任？

　　林辉煌：在农村，除了村组组织，还可能会有宗族组织和一些兴趣团体在关注和议论公共事务。目前，还有一些村庄自发成立了理事会，推动当地公共事务的开展。闽南地区的新村，就是一个成功的例子。

　　新村隶属于某行政村，是闽南地区一个特殊的“自然村”。2014年，新村在不受政府干预的情况下组建了自己的理事会，并力图推动当地公共事务的开展。

　　主持人：这种理事会与村组有何不同？其构成人员都有哪些人？

　　林辉煌：目前理事会的成员有十几人。理事会实行会员制，符合条件的村民都会被邀请加入，村民也可以主动要求加入理事会。什么样的人会加入理事会呢？一般而言，加入理事会的人有以下几个特征：一是对社区公共事务有较强的参与意愿，经常负责或协调红白喜事，有一定的威信；二是有一定的家庭经济基础，生活水平处于中上水平，经济不行的人，其影响力自然就低，而且他自己也不会有心思来参与公共事务；三是基本完成人生任务（指儿女均已成家），有较多空闲的时间。

　　新村理事会是自发形成并参与公共事务治理的一种社会组织。首先，理事会不同于村组组织。理事会是村民自发成立、独立运行的，不同于行政化的村组组织。其次，理事会不同于宗族组织。理事会试图管理的事项超越了家族的范围，关注整个自然村的公共事务。最后，理事会也不同于兴趣团体。兴趣团体虽然也会议论公共事务，但是并不会积极参与其中。

　　主持人：既然已有村组组织，为什么还要成立理事会？如何看待这类理事会在乡村治理过程中的作用？

　　林辉煌：一个完全原子化的社会是没有能力来承担公共事务的治理责任的，因为公共事务本身具有极强的外部性，不可能通过个人来完成。当然，社会的组织化有多种方式，最常见的是由国家建构的行政化组织。另外，也存在内生的社会组织，比如宗族组织。理事会介于两者之间，既具有建构性，也具有一定的内生性。

　　在新村，行政化的村组组织相对涣散，而且公信力不足，与村民基本上没有什么关联。而移民社会也使得新村的宗族力量比较分散，无法形成笼罩性的权力结构。因此，在解决新的社会问题时，理事会这种中间形态的社会组织就显得很有必要。

　　实际上，新村正是中国农村社会的一个缩影。因而，自发生成、自我管理但不排斥行政权力的理事会的出现也许是大势所趋，特别在经济发展较快的农村更是如此。

　　“半正式行政”长期存在于乡村治理之中

　　主持人：基层自治实际上自古就有。有一种常见的说法叫“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”，认为古代乡村都是通过乡绅实现自治，县官想要对地方征税，必须通过乡绅来实现。该如何看待这一观点？

　　耿羽：“国权不下县，县下惟宗族”是一段在史学界流传较广的话，这段话基本描绘出了传统社会（尤其是明清时期）国家的治理形态。前半句话准确道出了传统社会国家权力的局限性，传统中国虽为中央集权，权力触角却不能随心所欲延伸至疆域的各个底层，无论是君主还是官僚阶层都不行。后半句话则并不完全准确，县之下并非完全依靠“宗族—士绅”自治。有专家希望突破“国家—社会”的二元模式，提出“第三领域”概念，即地方治理中“广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理”，这就是“集权的简约治理”。可以说，传统中国的乡村治理形态由三个元素组成：官僚机构：“半正式行政”；村庄（宗族）自治。这就是“政府—半正式行政—村庄”的三元结构。

　　“简约治理”模式在新中国时期亦有延续。新中国的乡村治理形态在总体三元结构方面没有改变，依然有“半正式行政”存在，即不在政府正式编制之内、“承包”各种政府任务的人员，如村组干部、计生专干、民办教师、人民调解员、联防队员、协警、协管等等。

　　主持人：为什么会有“半正式行政”长期存在？其存在理由有哪些？

　　耿羽：在乡村治理形态中，“半正式行政”处于承上启下的地位，连接政府机构与民众。“半正式行政”从根本上说，是政府机构与民众进行沟通的一种方式，避免政府机构只顾自身组织运转、搜集基层信息能力不足、无法准确回应基层民众合理诉求等弊端。

　　“半正式行政”存在的另一个重要缘由是节省行政成本。传统中国，疆域广阔且人口众多，同时国家向基层提取资源的能力有限，如果完全依靠政府机构进行管理，税收无法支撑一个庞大政府的运行成本，因此政府机构只能保持在“简约”的限度并依靠大量不带正式薪酬的“准官员”进行乡村治理。

　　“正式行政”辅以“半正式行政”，治理就显得灵活而有弹性，往往能以低成本获得高效率。

　　让走样的“半正式行政”回归常态，需要政府正视和分类处理干群矛盾

　　主持人：现在“半正式行政”产生了不少问题，引起了很多人的抱怨和责难，有些人甚至主张取消“半正式行政”。取消“半正式行政”就能解决问题吗？怎样才能合理解决这一问题？

　　耿羽：现在“半正式行政”问题在于，“正式行政”设立和雇佣“半正式行政”的目的很多时候已经走样。“半正式行政”目的一旦走样，手段也随之走样。“半正式行政”的具体实践，越发往负面的方向发展。

　　对此，很多人开出的药方是：就近期而言，既要改造“半正式行政”人员，还要改造背后的“正式行政”人员，就长远而言，要取消“半正式行政”制度，打造完全正式的、科层化的行政人员队伍。在具体事件中彻底追究违法人员，当然是应该的，但去除“半正式行政”是否是终极的解决办法呢？

　　沿海一些省份，为了实现“文明执法”、“和谐行政”，已经对“半正式行政”进行了若干改造，做法大致为：政府机构不再退居幕后，而是加强政府机构的行政能力，对各种事务亲自管理，一方面，在政府机构内部推进科层制和动员制，并让二者相互推动，另一方面，将“半正式行政”纳入政府机构的监督体系，严格控制灰黑势力进入“半正式行政”。但以上调整只是彻底实现了政府一方的“无暴力”，不仅正式政府机构禁止暴力，“半正式行政”中也禁止暴力，但是，民众一方的暴力和抗争该怎么“分类治理”，仍然没有解决。

　　要解决当前“半正式行政”的问题，向上看是必要的，更关键的是要向下看，“半正式行政”的问题亦是“群众路线”的问题，“半正式行政”走样说明干群沟通出现了问题。无论政府机构内部如何调整，都无法替代政府机构与民众的沟通。要让走样的“半正式行政”回归常态，需要政府尤其是上级政府正视干群矛盾，一有矛盾就追究下级政府责任是僵化地转移矛盾，有原则地、实事求是分类处理矛盾才能动态地化解矛盾，抑制政府的违法行为，同时抑制民众不合理诉求以及不合法的诉求手段，让政府的合法执法和民众的合理诉求成为乡村治理中的主流。

　　在乡村治理中发现并重视被边缘化的人的作用

　　主持人：过去，正式行政、“半正式行政”，都倾向于精英治理，学术界的研究重点也是精英，但乡村治理影响最多的是普通农村人。是否有必要在关注精英的同时，研究普通人的政治行为？

　　吕德文：学术界关于中国乡村治理的研究具有非常明显的“精英”倾向，学者们关注士绅、地方精英在乡村治理中的关键作用，并在此基础上形成了以乡村治理中的主导阶层命名的解释范式：士绅模式、精英模式，缺乏对普通人的关注，他们被研究者边缘化了。缺少对边缘人群在政治变迁中的考察，这显然是有问题的。

　　某种意义上，乡村治理中的精英与普通人是一个硬币的两面，之所以会有精英替代，是因为普通人群的崛起；而之所以有精英再生，是因为普通人群的固化。因此，比较合理的地方治理的解说方式是，应该在精英史观之外，发现那些被边缘化的人。或许没有必要改变以精英为中心的叙事，但在观察政治秩序变迁的过程中，一定要有从边缘看中心的视角。

　　以精英为中心的地方治理叙事，往往着眼于正式或半正式的行政，但如果视角转向边缘人群的政治行为，就会发现还有隐蔽的乡村治理实践，而这个隐蔽的实践空间或许是地方治理乃至国家政治变迁的策源地。

　　主持人：在近年来的社会转型中，越来越多的边缘人群崛起，这意味着什么？对乡村治理有何影响？

　　吕德文：社会巨变时期总是伴随着边缘人群的崛起。从大历史的角度看，世纪之交的乡村治理变革仅仅是一百多年前启动的国家建设进程的延续，边缘人群的重新崛起意味着国家建设远未成功。然而，当前的乡村治理变革具有全新的内涵，一方面边缘人群崛起的广度和深度都达到了一个新的高度，另一方面，乡村治理秩序基本上保持了稳定。乡村利益共同体尤其是项目制下的分利秩序吸纳了绝大多数边缘人群，表面上看基层治理变革并不成功，但实质上却意味着国家治理的深刻转型。

　　边缘人群不仅可以直接影响基层治理实践，还可以有效地进入国家治理领域。如果一定要赋予这一行为政治内涵，则在分利秩序下，边缘人群倾向于更加积极打破基层治理领域的独立性，更加积极地寻求进入国家治理领域。

　　当前，边缘人群的崛起具有双重意义，一方面意味着地方治理面临巨大挑战，有可能造成基层治理的内卷化，边缘人群组成的食利集团通过侵蚀国家资源制造社会不公，带来乡村治理危机。另一方面，这也意味着地方治理充满活力，以至于基层治理开放成为国家治理的一部分，国家治理转型仍在稳步推进。

　　法治依然是乡村治理的薄弱环节

　　主持人：一号文件指出，“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作”。当前农村法治建设面临哪些问题？

　　陈柏峰：农村法治建设几乎涵盖了农村生产、生活、治理的方方面面，当前的重点和难点体现在基层政府依法行政存在缺失、村民自治制度未能有效运行、农村纠纷解决机制不够健全三个方面。这分别关系到基层政府的行政如何展开、村庄组织的治理如何进行、农民个人的权益如何实现，农村法治建设中的其他方面的工作主要是在这几个方面的基础上展开。这三个层面的重点和难点问题，表明农村法治建设是一个从上到下的系统性工作，需要统筹考虑。

　　主持人：需要以怎样的举措来应对这些问题？

　　陈柏峰：农村法治建设的这些重点和难点问题，都是长期存在的问题，而且很难在短期内完全解决，对此需要有清醒的认识。具体来说，有三方面的因素需要予以重视。

　　第一，要正确处理好农村社会的不规则性与现代法治的规则化要求之间的张力问题。现代法治的核心特征是强调规则之治，要求普遍性地解决问题，但当前农村的现实情况还存在很大距离。农村社会是一个熟人社会，熟人社会中人们交往更为重视的是差序伦理、人情关系，强调的多是伦理道德、习俗习惯、朴素的正义准则，而非基于普遍性规则而形成的交往模式。在农村的基层治理工作中，往往要强调针对不同的人采取不同的办法，“一把钥匙开一把锁”。在纠纷解决中，纠纷产生于具体的村庄生活场域中，往往具有很强的“个案延伸性”，常常并不是依靠正式法律规则就能够化解的，而是需要很多基于熟人社会而产生的“地方性知识”才能有效解决。

　　第二，要协调好农民法治观念淡薄的现状与现代法治化要求之间的互动关系。法治建设，不仅是体制机制的建设，还更关涉到人的观念层次的转变。在推动农村法治建设的过程中，要清醒认识到农村干部和群众法治观念不强的状况在短期内难以完全转变。这就需要耐心细致地做大量工作，也更需要时间来塑造人们符合法治的思想观念、交往关系和行为方式。

　　第三，要为农村法治建设的推进夯实基层组织基础。现代法治强调以正式法律规范和科层体系来推动法律实施，但应当清醒认识到当前我国农村法治建设不可能完全依靠正式法律规范和科层体系来推进。对此，一号文件明确指出：“要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来”，“依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。”这是对十八届四中全会《决定》中有关精神的进一步强调。

　　主持人：“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇。”基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。把基层基础工作做扎实了，利益关系得到协调，思想情绪得以理顺，社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解，各种矛盾冲突就能得到有效疏导，社会和谐也就有了牢固的基础。

　　正因如此，我们党和国家对乡村治理问题高度重视，出台了一系列文件来探索解决乡村治理难题的方法。乡村治理的规范和完善，既需要国家层面的顶层设计，也需要地方的试点和创新，这是一个开放性探索的过程，当然也需要我们理论界、学界进一步研究。

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编辑：周文

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