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农民工市民化的制度创新

黄红 //m.auribault.com 2014-11-18 来源：新华日报

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　　2014年7月30日李克强总理主持召开了国务院常务会议，部署“做好农民工服务工作，有序推进农业转移人口市民化”；与此同时，国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。标志着中国户籍制度改革已加快破冰，城镇化进程将提速推进。农民工市民化进程的推进，应抓住制度性机会，破除制度性障碍，进行制度、政策等系统创新。

　　农民工市民化的制度机会

　　中国由于历史因素，长期受传统计划体制及城乡二元户籍制度制约，城镇化发展滞后，其特点表现为“人的城镇化”落后于“土地城镇化”。不少农民工虽已长期就业和居住在城镇，并被统计为常住城镇人口，但他们及随迁家属、子女却未能在教育、就业、社保、住房等方面享有城镇居民同等待遇，尚未真正落户城镇成为市民，导致“半市民化”、“伪城镇化”。据统计，2013年我国常住人口城镇化率达53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右。这36%的城镇户籍人口率与我国“新四化”要求存在较大差距，已影响到目前经济发展和社会稳定。

　　党中央、国务院在新的形势下，创造性地提出“推进我国新型城镇化”的重大战略。新型城镇化不同于传统城镇化，其以人为本，以“人的城镇化”为核心，首要任务是“有序推进农业转移人口市民化”。当前乃至今后党和政府正围绕这一重点，进行一系列制度创新和制度安排，为农民工市民化予以更多的制度性机会。

　　农民工市民化的制度障碍

　　江苏省经济发展水平位列全国前茅，新型城镇化稳步快速发展，特别在推进农民工市民化方面也走在全国前列。近年来，江苏省因地制宜积极推进农民工综合服务平台建设，在转移就业、职业培训、社会保险、法律援助、子女教育、计划生育、疾病防控、文化娱乐活动等方面为农民工提供全方位服务，有效加快了江苏农民工市民化乃至新型城镇化的进程。2013年江苏省城镇化率已达65%，比全国的53.7%高出10多个百分点；2013年江苏省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差6.7%，户籍人口城镇化率比全国36%高近20个百分点。但是，在加速推进农民工市民化进程中，仍面临诸多的问题和障碍：

　　第一，制度障碍。

　　在诸多的制约因素中，制度因素是最根本的障碍，而城乡分割的二元户籍制度是其根源。传统的计划体制形成的“一个国家，两种公民”的城乡分割户籍制度，造成了不同教育制度、就业制度、社保制度、公共服务制度的城乡差距；还有城乡不公正的收入分配制度也导致同工不同酬问题的普遍存在；此外，现行的农村土地制度也是农民工市民化的羁绊。

　　第二，素质障碍。

　　在我国，农村教育水平明显落后于城镇，农业转移人口整体素质偏低，职业技能水平不高。据统计，2012年我国农民中文盲占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中/中专及以上文化程度占22.7%，远不及城镇，难与日益发展的现代化城市水平相配套。特别是当前我国转方式调结构，产业转型升级，对专业技术人才需求大幅上升，而农民工素质及职业技术水平难以匹配，陷入“招工难、就业难”两难困境。

　　第三，利益障碍。

　　我国现行户籍制度中附着了太多的利益，明显存在“功能超载”问题，如教育、就业、社保、住房等福利无一不与户口直接挂钩，可谓“牵一发而动全身”，这是正是户籍改革总是举步维艰的根本原因。

　　第四，成本障碍。

　　成本障碍大致可归纳为经济成本、心理成本、亲情成本和风险成本等。但最重要也是最难的是，经济成本如何承担？当前加快我国新型城镇化发展的两大重点是：加大户籍制度改革力度和实现基本公共服务均等化。而户籍只是一个表象，实质是基本公共服务均等化，实现社会的公平和正义。要推进农民工市民化，必然要加大公共设施和服务的投入，势必会给地方政府带来较大的财政压力。而地方政府财力支撑客观不足，这也是地方政府不希望过多过快推进农民工市民化的苦衷所在。

　　农民工市民化的系统创新

　　农业转移人口市民化，即指从农村转移到城镇的人口，在经历职业转变和城乡迁移的同时，获得户籍，转换身份，平等享受城镇居民同等的教育、就业、社保等各种福利和政治权利的过程。概括这个过程，大致包括四个方面内容：“转移就业—身份转换—均享服务—文化交融”。而李克强总理在会议上提出“做好农民工服务工作，有序推动农业转移人口市民化”的四大举措，为我们指明努力方向。

　　一要“促进农民工就业创业”，为农民工市民化打好安身基础。

　　首先，加快“发展服务业和中小微企业，开发适合农民工的就业岗位。”其次，建立城乡统一的就业制度和城乡一体化劳动力市场，完善就业和创业服务体系。“运用财政支持、创投引导、小额担保、贷款和贴息、生产经营场地等扶持政策，促进农民工创业。”再次，加大对农民工教育培训力度，“实施职业技能提升计划，……努力让未升入普通高中、普通高校的农村应届毕业生都能接受职业教育。”第四，切实维护农民工劳动保障权益。“探索建立欠薪应急周转金制度”：“落实农民工与城镇职工同工同酬”：“畅通农民工劳动争议仲裁‘绿色通道’，提高仲裁效率。”

　　二要加快户籍制度改革，为农民工市民化破除制度壁垒。

　　加大对传统户籍制度改革力度，破除阻碍农民工市民化进程最大的制度障碍。尽快建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，即以合法稳定职业和住所为主要依据的城乡统一户籍登记制度和居住证制度。健全人口信息管理制度，扩大基本公共服务覆盖面，努力实现2020年1亿左右农业转移人口及其常住人口在城镇落户。当然，也应让不同需求的农民工有更多选择，实现市民化路径的多元化。

　　三要“深化基本公共服务供给制度改革”，为农民工市民化提供公平服务。

　　如何尽快剥离依附在户籍上的各种福利，实现基本公共服务均等化，是当前工作重心。而当前迫切需要为农民工市民化提供主要的基本公共服务是：“公办义务教育学校要对农民工随迁子女开放”：“将农民工纳入社区卫生计生服务范围”：“逐步将有意愿的农民工纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险”：“将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农民工”。

　　四要“加强对农民工的公共文化服务”，为农民工市民化构建和谐家园。

　　为了让农民工在城镇“进得来、留得住、融得进”，各地政府还需进行政策创新和制度安排，为农民工融入城镇营造良好的社会环境。在让农民工平等享受公共文化等基本服务，共享改革发展成果的同时，也注重提高农民工文化素质，使他们接受城市文明，转变价值观念，改变行为方式，增进与城镇居民的彼此认同、相互接纳、共同努力、构建和谐。（作者为江苏省委党校经济学部教授）

编辑：周文