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公益诉讼谁有权做原告？

门头沟区法院韩明生 //m.auribault.com 2014-04-23 来源：北京日报

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　　近年来，我国因环境侵权而引发的纠纷逐年增多，甚至呈现急剧上升趋势。环境侵权纠纷与一般的民事纠纷不同，其纠纷原因不仅具有复杂性，而且所侵害的利益具有明显的公益性。原告资格的确立是环境民事公益诉讼的关键。

　　诉讼主体仅限于有关组织

　　根据我国民事诉讼法第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。最近提交全国人大常委会审议的环境保护法修正案草案也规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”可见，在我国能够提起环境污染公益诉讼的主体，仅限于法律规定的机关和有关组织，公民个人仍不能因环境污染提起公益诉讼。

　　根据现行民事诉讼法，原告的范围仅为法律规定的机关和有关组织，造成原告范围过于狭隘且模糊。另外，如何确立我国环境民事公益诉讼原告资格的问题还存在着一些现实困境。原告确立的程序尚未建立，新修订的民事诉讼法第55条规定，通过“法律规定”对“机关”的原告资格予以确认。但是，通过哪些法律予以确认？基本法还是单行法？成文法还是司法解释？民事诉讼法没有给出答案。同时，“有关组织”原告资格的确认主体是谁？按照什么程序进行确认？也没有作出规定。此外，原告确立的判断标准缺失，我国的社会组织可谓数量庞大、结构复杂、名称各异，哪些组织可以作为原告？尚缺乏遴选标准。

　　面临公共利益界定难题

　　现阶段公益诉讼只能由法律规定的机关和有关组织提起，因而在开展公益诉讼时，首先应当作出界定的是何谓公共利益，如何区分公共利益与私人利益。公共利益内涵与外延的明确界定，直接决定了公益诉讼的起诉条件和原告资格问题。一项行为只有在损害公共利益的情况下，才能被纳入公益诉讼的范围之内。

　　事实上，我国对于公共利益的含义缺乏统一的解释，公益与私益界限不清，从而导致公益诉讼的立案受理标准难以统一。同样的环境侵权行为，在某些地方可以被纳入公益诉讼，而在其他地方却不作为公益诉讼处理，全国各地法院做法不同，将直接影响司法的公正与公平。另外，公益与私益不清也会导致私益诉讼的正常运行可能会受到损害。如在康菲溢油事件中，既有沿海渔民遭受养殖、捕捞损失，也有海洋生态环境损害，如果因该事故涉及生态环境等公共利益，渔民起诉索赔被法院拒之门外，显然不利于广大渔民私益的维护。

　　民事诉讼法对于公益诉讼，仅宣示了起诉条件和原告资格问题，对于公益诉讼制度所需的诉的利益划分、损失评估、举证责任、裁判效力、监督执行等一系列立案、审理及执行中将面临的具体问题，并未作出专门规定，而这些问题构成了当前实施环境公益诉讼面临的主要困难。

　　如果环境公益遭受损害，司法实践中一般会做如下处理：一是造成具体受害人的人身或财产损失而引起环境侵权诉讼的，诉讼双方只会注重私益的救济即环境侵权损害赔偿，大多数情况下法院的判决也到此为止，环境公益成为牺牲品；二是没有造成具体受害人的人身或财产损失，如向河流排放废水致使河水无法饮用、砍伐森林导致生物多样性被破坏等，司法程序往往无法开启。

　　我国相关法律亟待完善

　　我国海洋环境保护法第90条第2款规定：“对于破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该法已明确授权海洋环境监督管理部门依法代表国家行使环境民事公益诉讼权利，这是我国对环境公益诉讼主体作出明确规定的第一部法律。

　　同时,民事诉讼法第55条明确规定了环境公益诉讼制度。当然，有一些学者质疑现行的诉讼法从理论到制度都无法容纳环境公益诉讼，不能为环境公益诉讼提供制度支持。实践中也有很多环境案件即使通过了立案审查也无法进行实体审理，因此亟须构建全新的环境公益诉讼制度。

　　国外对于环境民事公益诉讼的原告资格规定相当宽泛。如美国在环境民事公益诉讼中，允许与诉讼标的没有直接利害关系的主体因污染环境和破坏资源的违法行为，或对社会公共环境资源造成不利影响的行为提起诉讼。我国也应该借鉴，将原告范围扩大到与案件有“直接或间接利害关系”的公民、法人、公众团体或国家机关。

　　德国的环境团体诉讼制度对团体资格进行了明确的界定，这对于我国界定“法律规定的机关和有关组织”有指导意义。实践中，已经有部分法院自行制定规则或解释，如海南省率先在高级法院设立环境保护审判庭，并于2011年发布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，这些举措无疑有益于我国环境公益诉讼事业的发展。

　　延伸阅读

　　衡量社会团体是否具有原告资格的标准

　　美国在1970年清洁空气法及其后的16部联邦环境立法中确立了公民诉讼制度。在司法实践中，原告资格经历了先宽松、再严格、再宽松的反复变化，特别是对于环境社会团体的原告资格，最终确立了下列判断标准：一是环境社会团体的起诉资格可以以成员的诉讼资格为前提；二是环境社会团体成立的宗旨或目的与其保护的利益具有相关性；三是诉求无论是索赔还是其他救济，团体成员不必亲自参加诉讼。这个标准至今沿用，据此衡量环境社会团体是否具有原告资格，为环境社会团体参加诉讼提供了依据。

　　德国环境公益诉讼采取的是环境团体诉讼制度，不允许私人依据民事诉讼法提起公益诉讼，其理由是私法与环境公益诉讼的目的不相符。团体诉讼制度将原告资格限制在一个相当狭窄的范围，一方面，在诉讼主体上，原告必须是依法成立的具有一定组织形式的固定团体，而非临时团队；另一方面，在诉讼功能上，强调预防而非制裁，目的是遏制违法行为，维护公共利益。

　　虽然德国对民间社团提起公益诉讼予以承认，但也有诸多约束，并利用程序、制度进行调控，从而间接地限制民间社团的诉讼资格。并不是所有的民间社团都可以作为环境团体诉讼的原告，它必须由联邦环境部门依据《联邦自然保护法》认可，并需要具备如下三个条件：一是非营利性组织，经过税收部门认证；二是主要和长期致力于自然保护和自然景观维护，其范围至少必须包括一个州的地界；三是通过自己的行动来证明有能力履行此项责任。

编辑：尹盼秋