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钱都去哪儿了？

——清政府的军费筹措与甲午战争的惨败

■舒　健 //m.auribault.com 2014-04-23 来源：解放军报

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　　“天朝上国”的可怜军费

　　甲午战争前夕，面对日本咄咄逼人的攻势，清廷感到情况紧急，遂命李鸿章迅速拿出办法。1894年6月30日，李鸿章提出添募士兵、加强北洋舰队等方案，并请求户部拨款二、三百万两，以作军费。应该说，李鸿章提出的款子数目并不算大。要知道，整个甲午战争清政府共耗费五、六千万两银子，而日本在6月以后，就已经有条件地陆续支出了额度约为4千万两银子的预算外开支。

　　荒唐透顶的是，清政府一开始竟然仅仅拿出18万两银子以充军费。经过反复商议，户部最后也只答应负责筹措150万两。而这些钱只相当于甲午战争中，日本娼妓为支援战争捐出的数目。即便这样，这笔钱直到战争爆发也未全部到位。

　　8月14日，即战争爆发半个多月后，在严酷的战场态势逼迫下，户部才提出4条筹饷紧急措施，即：一、停止工程；二、核扣俸廉；三、预缴盐厘；四、酌提运本。9月23日，户部又提出另外4条筹饷措施，即：一、颜缎两库折价，着照成案再减一成，均案四成实银开放；二、典当各商捐输；三、茶叶糖斤加厘；四、土药行店捐输。上述措施，不仅见效慢，而且收效甚微，甚至不了了之。

　　最后，清政府只好向商人开刀，采用了一个新鲜名目叫“息借商款”，就是借钱付利息。过去筹集军费，都是让商人直接捐，这次有利息，一开始还出乎意料地收到了实效。但是，由于“息借商款”系首次由政府向民间募借资金，对于清政府是一个新鲜事物。从上奏光绪皇帝“息借商款”，到最后大规模付诸施行，前后就花去数月时间。在全国推广后，虽然有户部奏准施行统一的章程可供依循，但各地的具体情况仍不尽统一，需要采取不同的措施应对。可以看出，由于平时没有形成一系列规章制度，到战时才提出方案，上下协商，白白浪费了筹措经费的宝贵时间。

　　即便如此绞尽脑汁，整个战争中，清政府从政府到民间筹集到的军费也不超过3千万两银子。反观日本，整个战争中耗费约8千万两银子，但其军费预算高达2亿5千万日元，折银1亿6千万两左右。特别是在战争爆发时，中日同期筹集军费的比例约为1∶10。由于军费紧缺，前线各路将士人心浮动，后方受调清军延期开拔。更有甚者，一些将领为节约经费，把守军从已经设防的军事要地撤回。各地催款的电报如雪片般飞向北京，令清政府焦头烂额。

　　无奈之际，堂堂的“天朝上国”最后只好靠借外债来应战。其中主要是1894年11月、1895年2月先后两次向英国汇丰银行所借，分别为1千万两和1800多万两白银。

　　清王朝缺钱吗？甲午战争前，清政府年实际收入约银7千余万两，日本政府年则实际收入银5千多万两。表面上看，清政府年财政收入并不高日本多少。但据专家估计，中国国民年收入总量可达约银30多亿两，清政府潜在的年财政收入总额可达约银3亿多两；而日本却几乎没有什么潜在的财政收入可言。

　　还有，《马关条约》要求中国赔款2亿多两银子，其中的8千万两被要求在战争结束半年多的时间内就得付出。这些钱，清政府都拿了出来。那为什么当战争来临时，筹集军费却如此困难呢？

　　艰难背面写满落后与悲哀

　　清代前中期，各项财政收支均归中央支配，地方政府只是扮演“代办”角色。但是，在太平天国运动时期，清政府军费开支急剧膨胀，中央财政无款可拨，不得不让各省自己筹款，并将部分财权下放各省。从此，各省开始截留税收，隐匿地方收入，致使清政府在相当程度上丧失了对全国财政的控制能力。

　　曾国藩任两江总督时，就只列厘捐、盐厘等收入，而未列“土捐”等收入。至于厘金、杂捐的实收数量，各省隐匿虚报早已成为“潜规则”。因为有隐匿收入，所以各省无不有各种“小金库”，如一个山西的善后局，不明来历的余款达几十万两银子。而在甲午军费筹集过程中，地方疆吏却对中央政府命令置若罔闻、互相推诿，甚至时时叫嚷财政困难，给人的印象是地方财政都陷入了危机状态。

　　相对于地方督抚争相充实“小金库”不同，清政府的国库却空荡得可怜。据历史学家估计，甲午战前清政府年财政收入约占国民总收入的3%左右，而日本的这个数据却接近20%。

　　这是因为，甲午战前中国的近代工业还刚刚创办，且多是官办企业，财政税收仍以农业税和人头税为主，主要的税源是地丁、漕粮、洋税、厘金、常税、盐税等6项。地丁和漕粮，按照清朝定制，不便更改。关税则被帝国主义控制，未经列强一致同意，想要更改关税税率难比登天。所以，清政府只能在厘金、盐课和常税中想办法，财税活动的空间十分有限。因此，在甲午战争前较长一段时间内，财政收入与潜在的财政规模之间的巨大差距，使清政府不能有效地集中全国的财力进行近代化国防建设，在战时也缺乏足够资金支持战争，由此对甲午战争的失败结局产生了重要影响。

　　缺乏近代金融机构与融资手段，也是令清政府面对巨额军费筹措只能望“银”兴叹的一大因素。日本在西学的过程中极为重视金融手段的借鉴。早在1877年，日本就尝试发行公债进行战争融资。甲午战争中，其募集的公债达1亿多日元，其中绝大部分是民间公募。1889年，日本拥有的银行已达218家，类似银行的各种会社有695家，共有资本3189万元。这些近代金融机构，使日本政府得以顺利地筹集到巨额的军费。

　　然而，甲午战前偌大的中国还没有一家银行，靠传统的典当业、票号和钱庄，无法迅速有效地把社会闲散的资金集中起来支持战争。虽然境外银行在华的分支机构已近50个，但全部控制在洋人手中。在军情紧急、军费不足的情况下，清政府不得不向洋人借款。“押款保台”、开铁路、内地开矿、兴商务工作，清政府开出了一系列优厚条件，以探询西方列强的态度，英、俄两国却都以“严守局外”为借口拒绝借款。虽然汇丰银行最后答应借款，但“乃乘隙独专其利”，提出了许多更为苛刻的条件挟制中国。所借的几百万英镑，不仅屡经反复而后定，而且短时间内给付不到十分之一，其余尚无定期，甚至不准清政府从其他银行另借。但此时的清政府已经是饥不择食，不论借款条件如何苛刻，只能委曲求全地答应了下来。

　　其实，很早就有英国商人说动李鸿章开设国家官方银行，但数次都因遭到顽固派的反对而流产。直到甲午战争过后两年，即1897年5月27日，“中国实业之父”盛宣怀才在清政府的批准下在上海设立中国人创办的第一家银行——中国通商银行。正如盛宣怀所言：“有人言：日本有西法银行，故兵饷万万，皆借本国民债，无俟外求。中国地大民富而无银行，以官力借民债，虽数百万亦吃力。”

　　借民债、借外债如此吃力，清王朝的统治者们却依旧只关心自己的私利，没有多少人全心全意地对待这场关乎国家命运的战争，更有甚者趁机大发国难财。当时据户部奏称，甲午战争期间慈禧的万寿庆典，各衙门承办工程差务等项共需银500多万两银子，而在战争过程中，户部给前线的两次筹款却只有250万两，还不到庆典支出的二分之一。战争中，翁同?与户部官员联名奏请“停止庆典寻常工程”，慈禧太后顾及舆论，不得不下旨停止部分庆典活动，于9月24日“发宫中撙节银300万两佐军饷，制钱万贯交直隶。”战争爆发后，前线的清军总指挥叶志超数次致电李鸿章，述说清军缺钱少粮的种种困难，请求朝廷速速拨款前往。但是，当日军占领叶志超防守的平壤后，却缴获金砖、金锭近100公斤，银锭500多公斤以及大量钱币；缴获的粮食足够攻打平壤的日军吃一个半月；各种物资总计价值达1千万两银子。如此只顾一己之私、罔顾国家利益的腐朽政治生态，无疑让清政府本已十分艰难的军费筹集“雪上加霜”。

　　历史的错误今天的镜鉴

　　据统计，美军在朝鲜战争中平均每天消耗不到1亿美元，在越南战争中平均每天消耗数亿美元；在海湾战争中，平均每天的消耗一跃而升到十几亿美元；到了伊拉克战争，美国总共花费了1000多亿美元，平均到每个美国家庭约为3000多美元。

　　可以看出，如今在信息化条件下，高额的战争消耗、高节奏的战争进程，使得军费筹措的任务变得更加紧迫而繁重。要想在短时间内将雄厚的综合国力、战争潜力，迅速转化为战争能力，我们唯有汲取甲午惨败的深刻教训，对军费筹集予以高度重视，在平时加强新型融资手段的研究和军费动员潜力培育，完善组织体系和法律法规制度，并在适当时候组织金融动员演练，以便战争来临时，能够快速反应、高效运转，用雄厚的资金为赢得战争胜利奠定坚实的物质基础。

　　如此，历史的错误才不会重演。

　　（作者为国防大学战略教研部教授）

编辑：尹盼秋