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以预算公开推进国家治理现代化

车文辉

//m.auribault.com 2015-08-27 来源：经济日报

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　　完善以“预算公开”为首要任务的预算管理制度，是推进国家治理能力与治理体系现代化的具体落实。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，作出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略部署，并把财政提升到国家治理的层面。财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。深化财税体制改革，核心是改进预算管理制度，建立现代预算制度。财税体制改革，不单单着眼于适应社会主义市场经济体制的需要，更是国家治理的需要，是国家治理能力与治理体系现代化推进过程中的重要体现。去年，酝酿十年，历经四审，素有“经济宪法”之称的预算法完成首次大修，在我国深化财税改革的关键期，推进预算管理法治化，为突破各项改革难题提供了法律依据。其中，完善预算管理体系，积极推进预算公开被列为7大项25条的改革要求的第一项，这对提升国家治理能力、建设现代财政制度、构建法治财政和民主财政、制约和监督政府权力运行具有重大意义。

　　完善以“预算公开”为首要任务的预算管理制度，是财税体制改革的重头戏。预算是公共财政的基石。预算权是国家公共权力——财政权的主要构成之一，也是国家治理体系中各种利益、矛盾交织最为复杂、最为集中的层面。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明三者的有机衔接、相互制衡是现代预算制度的核心内容。改革财税体制，建设以“预算公开”为首要任务的预算管理体制，要秉承公共财政的理念：在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”；在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。

　　以“预算公开”为首要任务的预算管理体制改革，是建设阳光政府、责任政府的重要载体。新一轮财税改革的重点是健全财力与事权相匹配的财政体制，解决财政收支的合理、合法问题。政府预算的公开与透明，既是现代财政制度的基本特征，也是现代国家治理的题中之义。预算的公开透明是实现“阳光财政”的第一步，体现了现代财政制度的重要内涵。预算公开是制约和管控政府权力扩张、将“权力关进制度的笼子”、是实现政府自我革命的重要举措。表面看来，预算是政府的财政收支计划，但预算背后是通过一定的政治程序来对公共资源的合理配置。预算公开为公众提供了一个相对开放的渠道，预算透明度的增强，既能保障公民的知情权，扩大公民对预算决策的影响力，同时也能进一步促使政府更好地承担自身责任，从而减少各类寻租行为的发生。可以说，阳光是最好的防腐剂。

　　预算公开成为财政体制新常态。目前，财政预决算公开的体系已经初步成型：一是内容更加全面，涵盖了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经费预算和社会保险基金预算等“四本”预算；二是范围更加广泛，从只公开部分政府部门，扩大到除涉密以外的所有使用财政拨款的部门；三是口径更加详细，包括了功能分类科目和经济分类科目，并细化到款级、项级科目；四是形式更加多样，政府网站、传统媒体、新闻发布，多渠道公开预算信息；五是程序更加规范，严格按照新《预算法》规定的流程、时间推进预算公开。

　　当前我国预算公开仍有进一步透明的空间。一是预算公开的深度与财政预算透明度的要求存在还有一定差距。还不能达到国际货币基金组织公布的《财政透明度良好做法守则》、经合组织关于《预算透明度的最佳做法》等通行标准。二是预算公开的内容笼统、粗略，不能精准回应社会期待。社会公众仍对预算报告感到“看不懂”“看不透”。

　　进一步推行预算公开的路径。一是推进观念转变，严格依法行政。牢固树立公众监督意识，变“要我公开”为“我要公开”，以公开推动政府行政决策水平、管理能力的提升；牢固树立预算法定的观念，非经法定程序，任何领导、任何部门不得变动；必须牢固树立信息公开“一盘棋”的理念，统筹协调，不把预算公开当作哪一个部门的工作；针对公开过程中发现的问题，优化行政机制，规范管理流程，严格依法行政。

　　二是深化财政改革，规范预算管理。通过预算公开倒逼财政改革，改进财政资金管理，从而提升公开的实效。完善预算编制，提高预算年初到位率，严格预算执行进度，减少年度中的追加，实现预算与决算的有效衔接，缩小预决算公开的差异；实施中期规划，完善项目库滚动管理，细化二次分配资金，以提高公开的细化程度；完善支出政策，建立科学合理的支出标准，提高预算编制的科学性，让社会公众看到的部门预算信息更加清晰合理。

　　三是强化监督与绩效考核机制，夯实预算公开的基础。强化人大对预算的监督，进一步细化预算编制，增强预算约束力；完善预算支出标准体系，加强资产管理，促进资产管理与预算管理的结合；大力推进绩效考评，提高财政资金使用效益，使预算公开基础更扎实，内容更详细。

　　四是注重预算公开实效，做好预算公开的重点工作。预算公开要立足实际，立足实效，应将与人民群众利益密切相关、社会公众普遍关心的预算支出进行重点公开，切实保障公民知情权，加强对重大财政资金的社会监督。

　　五是优化沟通方式，积极引导社会舆论，创造预算公开的良好氛围。主动公开与主动宣传并行。尽量用通俗易懂的语言、形象生动的图表、详实确切的案例来表述预算信息，善于把枯燥的数据演绎为生动的故事，方便人大代表理解、审计和社会公众了解；制订预算公开应急预案。加强对信息公开后舆情的分析，加强释疑解惑，坚持正面引导舆论，对公众的质疑、批评，相关政府部门要作出积极的回应，及时化解可能出现的负面影响；加大日常的财政宣传力度，让社会各方逐步了解基本的财政理念、术语和政策，在日积月累的过程中，与公众形成良好的互动。（作者单位：国家行政学院）

编辑：周文

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