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完善体制机制加快推进PPP项目投资落地

钟培武

//m.auribault.com 2015-08-12 来源：河南日报

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　　PPP（Public-PrivatePartnership，简称PPP）是公共部门与私人部门为提供公共物品或服务，相互之间形成的一种合作伙伴关系。作为公共物品和服务供给方式的一种变革，PPP模式起到了缓解公共财政压力、提高公共服务效率的作用，在英美等发达国家被普遍运用。

　　新常态下，我国经济去产能化和去杠杆化调整加速，2015年上半年，全国固定资产投资名义增速比去年同期下降5.9个百分点，我省也比去年同期下降5.4个百分点。为了发挥PPP模式在稳定国内投资需求、完善地方政府债务治理和公共服务供给创新等方面的重要作用，中央先后出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等政策措施，我省也配套出台了相关实施文件，鼓励推广PPP项目投资建设。作为深化投融资体制改革的重要内容，今年年初以来，中央和地方政府层面加大了PPP项目库建设力度，国家发改委公布的PPP推介项目投资额已接近2万亿规模，我省发布了包括333个项目、投资规模逾4300亿元的PPP意向项目，郑州、洛阳、开封等省辖市也纷纷推出了面向全国的PPP项目，投资金额规模巨大，极具发展潜力。

　　相比之下，从中央和地方PPP项目的投资建设进度来看，多数仍然处在前期的项目识别和准备阶段，还没有真正转化为推动经济增长的有效投资需求和动力。有数据显示，在各级政府推出的PPP项目中，与社会资本达成初步意愿的不到五分之一，而真正已经实现社会资本投资落地的项目比例就更低。除了PPP模式本身仍存在制度完善和推广普及的过程外，在增强社会资本投资积极性方面还面临一些合作机制的约束和障碍。基于对PPP投资项目的营利性、风险性和稳定预期等因素考量，社会资本尤其是民营资本对于PPP项目的投资持有很强的谨慎心理，多抱有观望态度。

　　目前，我省公共基础设施薄弱，人均公共服务水平低，在交通、环保、市政、能源和水利等基础设施和公用事业领域存在着巨大的投资空间。同时，受到国内外经济环境影响，稳增长、保态势迫切需要发挥投资的关键带动作用。因此，推动PPP项目投资的尽快落地和实施，充分发挥投资的需求带动作用，时间紧迫，政策性强，对于稳定下半年经济增长、促进结构转型和改善民生具有重大的现实意义，要加大政策扶持，强化PPP项目投资的体制机制保障。

　　一是完善PPP模式的法律法规体系，保障社会资本投资权益。推广PPP模式，促进社会资本进入公共设施与服务领域，需要建立健全适合我省实际的法规与政策体系，增强社会资本投资的稳定预期和法律保障。PPP模式下的项目投资具有多样性、复杂性和长期性等特征，针对政府和社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报，要以明确的契约形式固定下来，增强法治和契约精神。PPP模式强调平等的合作伙伴关系，针对不同项目的特点，需要通过法律契约的形式界定好政府和社会资本的权利和责任关系，建立与完善相关配套政策的跟进和相关法律法规。政府也要按照法律法规来规范约束自身行为，增强管理过程的法治化、透明化和系统化，保障社会资本的投资权益，避免政策变更的频繁性和随意性，发挥PPP模式的吸引力，提高项目的签约率，尽早促进投资落地。

　　二是优化利益共享与风险分担机制。PPP项目涉及政府、企业和社会公众等多方利益主体，利益与风险结构复杂，要建立科学、动态的利益分享和风险分担机制，处理好PPP项目投资的利益风险分配关系。在国内PPP项目投资的实践案例中，既存在因市场调研不足和决策失误等造成的运营亏损，也存在因地方政府政策变更等不稳定因素造成的经营风险，在PPP项目投资的推进中，价格调整、财政补贴和税收优惠等机制的透明性和稳定性，将直接影响社会资本投资。政府在推动公共物品和服务定价的公开化、社会化和透明化的同时，针对公共购买、使用者付费、可行性缺口补助等运营方式，要科学制定涉及项目的财政补贴、经营收费权和其他支付对价，稳定项目的收益水平。社会资本要从长远角度考虑项目投入和产出，处理好短期利益和长期利益的关系，兼顾好社会大众的公共利益与项目投资的市场收益平衡。政府和社会资本应平等参与，坚持风险分担最优原则，根据PPP项目具体情况在政府和社会资本之间建立合理公平的风险分担机制，避免将社会资本更多地单方面暴露在各种风险中。

　　三是加大对PPP项目投资的资金引导和扶持。我省已经成立了全国首只获得国家批复的PPP开发性基金，要尽快发挥开发基金“四两拨千斤”的投资撬动效应，通过加大对PPP项目的投资示范和带动影响，提高项目融资的可获得性，解决融资难问题。抓紧落实《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，推动运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制。通过加强与开发性金融机构的沟通合作，及时共享项目信息，协调解决PPP项目融资和建设中存在的困难，为社会资本融资工作的顺利推进创造条件。另外，针对PPP项目建设周期长、资金投入规模大的特点，还要实行多样化的土地供应措施，保障项目建设用地，加大地方财政补贴，明确税收优惠等扶持政策。

　　四是推进政府职能转变，提升服务保障水平。PPP模式作为科学高效的公共物品与服务供给变革，强调政府和社会资本之间的平等“伙伴关系”，关注多元社会组织参与的现代治理理念。政府和社会资本是在透明公开、平等协商、依法合规的基础上建立合作关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好地发挥政府作用。对于社会资本的投资，要放手交给市场，政府的监管和服务则要切实履行到位，提升政府依法行政和公共服务水平，以更好地满足社会公众对公共物品和服务的需求，更有效地利用好政府财政资源，构建公共部门与私人部门分工协作的合作治理格局，全面为社会资本投资运营提供良好环境。（作者系郑州大学公共管理学院副教授）

编辑：周文

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