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比较视域下前海法治示范区建设路径

//m.auribault.com 2015-07-07 来源：深圳特区报

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　　自贸试验区不仅承担着扩大对外开放，促进经贸发展的职能，同时更肩负着在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。

　　前海作为中国特色社会主义法治示范区，同时也是广东自由贸易试验区的一部分，前海的法治建设，既是贯彻党的十八届四中全会确定的全面推进依法治国战略，体现治理体系和治理能力现代化的重要内容，又是落实深圳市第六次党代会“率先建设国际化、市场化、法治化的营商环境”的重要举措。

　　自贸区法治建设的境外经验

　　在深圳市第六次党代会上，市委书记马兴瑞强调，要“着力打造前海中国特色社会主义法治示范区”。而在市六届人大一次会议上，许勤市长也在政府工作报告中指出要“高起点高标准建设前海蛇口片区，加快构建与国际对接的投资贸易规则体系”。

　　作为打破贸易壁垒先行先试的特殊区域，自贸区已经成为许多国家集聚全球生产要素、参与国际竞争、推动经济发展的重要载体。不同国家和地区根据自身经济需要，所建设的自贸区也并不相同，有以香港、新加坡为代表的整体型自由港，以阿联酋迪拜为代表的贸工结合集散中心，以巴拿马为代表的货物贸易型港口，以及荷兰阿姆斯特丹港为代表的进出口中转物流型自贸区等。

　　我国的各个自贸试验区不仅承担着扩大对外开放，促进经贸发展的职能，同时更肩负着在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命，这种开创性的综合自贸区创新在世界上并没有现成的经验可供借鉴。不过，总结世界各国的经验，依然可以发现自贸区试验取得成功的共同特点。

　　（一）自贸区建设法治化

　　许多成熟的自贸区均特别注重法治在经济发展和社会建设中的重要作用，强调自贸区建设的法治引领作用。例如迪拜自贸区所获的巨大成功就是法治创新的结果。迪拜在设立自贸区之初，首先进行了大刀阔斧的法治改革。尽管迪拜的自贸区设立在本国领土内，但在法律上被视为海外生产中心；在自贸区内经营的公司均被视为境外实体，是独立于传统阿拉伯法律监管的公司。这一法治创新取得了巨大成功，在这一基础上建立的迪拜杰拜勒·阿里自由贸易区（Jebel Ali Free Zone）为自贸区创造了行政法规与鼓励政策的标准，促使迪拜和其他酋长国国家出现了多个以其为参考模型的自贸区。

　　（二）政府管理市场化

　　政府管理在自贸区的创新是世界各国自贸区实践取得成功的另一个标志性特点。由于自由贸易的特性需要更为高效和便利的管理手段，各国均在自贸区尝试更加灵活、更加市场化的管理方式。

　　在精简政府管理层级的同时，许多自贸区也在尝试更加积极主动的政府管理方式。例如迪拜自贸区即通过政府管理转型，使自贸区管理更加市场化、便利化。正是由于简单透明的法律规则和高效快速的政府管理能力，使迪拜的自贸区发展在全世界保持领先。

　　（三）对外交往国际化

　　以推动经济发展和贸易自由化为核心，自贸区的国际化也是世界各国发展创新的重点。以美国自贸区建设为例，国际化不仅意味着“引进来”，还意味着“走出去”。经济发展的高度国际化是美国自贸区的一大特点。企业不仅能够在自贸区自由进口或中转海外货物，同时还能够通过自贸区平台，积极向外扩张，不断发展海外机构。

　　国际化的另一个层面则是自贸区规则的高度国际化。荷兰不仅在法律规则的适用上更倾向于国际规则，同时还积极参与国际贸易规则的制定进程。这些国际贸易基础性规则的制定进程，极大促进了荷兰自贸区在国际贸易中的地位提升和经济发展。

　　前海法治示范区建设的路径选择

　　习近平总书记2012年12月视察前海时指出，前海的改革，要相信法治的力量。市场经济本质上就是法治经济。前海作为中国特色社会主义法治示范区，同时也是广东自由贸易试验区的一部分，前海的法治建设，既是贯彻党的十八届四中全会确定的全面推进依法治国战略，体现治理体系和治理能力现代化的重要内容，又是落实深圳市第六次党代会“率先建设国际化、市场化、法治化的营商环境”的重要举措。

　　（一）发挥特区立法权能，建立完善相关法律制度

　　前海发展现代服务业、建设社会主义法治示范区，就必须尽快建立一套与现代服务业发展相适应的法律制度。从完善前海法治示范区的角度出发，主要思路有以下几个方面：

　　有效利用深圳两大立法权，注重旧法的清理工作。充分发挥深圳经济特区和较大市的立法权，利用广东自贸区作为国家级战略的政策优势，积极争取全国人大支持，加快涉外投资贸易等相关领域立法，及时出台相应的特区配套规则或指引，为自贸区建设和前海法治示范区提供有力的法律依据。

　　学习借鉴香港先进立法。尽管香港特区属于英美法系，但在国际投资、国际贸易、争端解决等领域依然存在大量成熟的成文法经验。因此，前海示范区应当借鉴香港、面向国际，积极探索与国际惯例接轨的体制机制，率先构建符合自贸区发展与改革创新要求的法规体系，推动区内现代服务业发展。

　　扩大立法程序的公众参与度。前海示范区应当强化制度性和程序性法规规章建设，完善公众参与法规规章起草机制，探索委托第三方起草法规规章草案模式，扩展社会公众以及各市场主体在立法中的知情权和参与度，实现立法程序正义。

　　（二）改革政府管理理念和方式，向服务型政府转变

　　明确政府职能边界。前海“负面清单”制度的建立，表明了政府从微观经济领域退出的决心，也就意味着市场开放程度的扩大，行政干预市场的逐步减少，以及政府职能边界的逐渐清晰，真正“使市场在资源配置中起决定性作用”。

　　一方面，应当按照权责一致原则，建立行政权责清单制度。通过权责清单，实现对政府权力的有效约束，明确公权力与市场自治的界限，摆脱既往对公权力管理市场的路径依赖，推进政府治理理念的转变。另一方面，还应当积极培育市场主体，推动行业协会和社会组织的发展，充分发挥市场主体和社会组织在社会治理中的作用，实现政府治理方式的转变。

　　从管理走向服务。从境外经验看，自贸区政府管理的创新是自贸区成功建设的重要保证。同样，前海社会主义法治体系的建设，离不开服务型政府的建设与完善。

　　一是需要进一步深化行政审批制度改革，最大限度取消行政审批事项。

　　二是应当最大限度地精简行政办事程序，转变政府工作方式，提高服务质量。

　　三是在现有前海法定机构探索实践的基础上，进一步完善和细化法定机构的法律地位和职能，将专业性、技术性或社会参与性较强的公共管理和服务职能交由法定机构承担，从而实现政府服务方式的转变。

　　（三）革新执法理念和方式，推动完善综合执法机制

　　法律的生命在于执行。执法的理念和方式将极大影响法治建设最终成果的好坏，而树立科学的执法理念和完善的执法机制，也是成熟法治自贸区的必由之路。

　　从管理走向治理，实现执法理念的转变。前海示范区执法的目的不是管理，而是服务。通过区内执法，服务区内企业、个人，营造知法守法、积极有序的区内法治发展氛围。

　　从一元走向多元，实现执法方式的转变。一方面，更加注重发挥社会组织、行业协会的作用，加大区内社会组织、行业协会的发展、培育力度，为其参与执法进程提供支持。深圳的社会组织工作在全国一直处于领先地位，社会组织的发展也明显优于全国其他地区，这是前海的优势所在。另一方面，还应当合理分配执法职能，均衡执法资源。通过公共服务购买等方式充分利用社会组织的作用，同时，还要全面整合公安、城管、质监等各类执法资源，建立片区联勤联动指挥体系和网络数字执法监察平台，构建“信息互换、监管互认、人力互动、执法互动”综合执法机制。

　　（四）创新司法制度，推动前海司法机构改革

　　目前，前海法院已经开始进行法院管理机制、审判机制和服务机制“三位一体”的创新探索。不仅在法官的选任上强调国际化的专业背景，同时还尝试进行“深港合作”，探索港籍陪审员以合议庭的形式直接参与案件审理。此外，前海还在全国首创资本市场商事仲裁、商事调解、行业自律、行政监管“四位一体”解决纠纷的前海模式，并建立全国唯一的海事物流仲裁中心及跨境调解联盟。

　　从建设具有国际公信力的司法体系角度看，前海应当在现有法院改革创新的基础上，进一步推进前海综合性改革示范法院建设，努力打造具有国际影响力的一流法院。积极探索一审涉外、涉港澳台商事案件集中管辖，落实部分金融案件的统一管辖。开展任期制法官制度试点，深入推行港籍调解员、港籍陪审员制。

　　从促进司法建设国际化的角度看，前海应当积极发挥现有替代性争端解决机制（ADR）的作用，推动扩大深圳国际仲裁院、华南（前海）海事物流仲裁中心等在国际争端解决中的法治影响。依托中国自贸区仲裁合作联盟，建立跨区域合作机制，开展粤港澳三地专业调解员联合培训和资格互认，建立网络服务平台，提升前海作为粤港澳商事争议解决中心的地位。积极推进“一带一路”沿线国家和地区法律资源库建设，建立和完善对国际规则、外国法的查明机制，加强前海司法机关、仲裁机构对国际规则的判断能力。

　　从推动国际法律服务完善的角度看，前海应当立足粤港合作定位，加强深港两地的法律服务业合作，引进一批国内外知名法律服务机构，提升前海乃至深圳的国际化法律服务能力和水平。（熊哲文：中共深圳市委党校法学研究员；吴燕妮：中共深圳市委党校龙岗分校法学博士）

编辑：周文

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