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人鱼之争能否走向现代决策过程？

阳平坚

//m.auribault.com 2015-04-22 来源：中国环境报

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　　社交媒体普及带来的公众话题移转速度远远超出深入讨论一个话题所需要的沉淀时间。小南海叫停带来的喧嚣之后，能否引发社会各界对涉及众多利益主体的水坝建设的严肃讨论？可否就此促成人鱼之争公共决策的样板？

　　人鱼之争由来已久

　　近日，环境保护部在金沙江一水电站的环评批复中附带要求不得再规划建设小南海等3个水电站。社会各界纷纷叫好。然而，叫停在社交媒体平台带来短暂的喧嚣和热闹之后，涉及多个利益主体的水电站建设该如何科学做出决策，并没有在一个更长的时间尺度和更宽广的空间范围内被深入探讨。无独有偶，大洋彼岸的美国也曾在历史上对水电站的建设和拆除有过长时间的争论，并通过具体的案例为后续的人鱼之争公共议题提供了一个堪称经典的决策样板。这就是美国奥林匹克国家公园艾尔瓦河（Elwa River）上的两座百年大坝的移除决策的出台。

　　艾尔瓦河上的两座水电站分别建成于1914年和1926年，最初几乎提供了电站所在流域及周边城市几乎全部的生活、生产用电，为地方社会经济繁荣做出了不可替代的贡献。然而，经济繁荣背后也隐含着生态灾难。两座大坝剥夺了洄游鱼类93%以上的洄游通道和栖息地，以致许多鱼种都濒临灭绝。上世纪六七十年起，随着大坝的不利生态影响日益被认知和确证，加之当地电力供应被纳入美国区域电网，开始不断有民众、社会组织和媒体呼吁移除大坝。1992年美国国会通过《艾尔瓦河生态系统和鱼类恢复法》，之后，美国内政部、渔业与野生生物管理局、农垦局、印第安事务管理局、美国陆军工程师协会以及当地原住民部共同为落实法律开展了长达20余年的辩论与合作，最终在2012年4月和2014年8月分别完成了两座大坝的移除。美国专栏作家蒂莫西·艾甘在《纽约时报》上撰文称此举堪比环境恢复史上柏林墙的倒掉。

　　公共决策应寻求最大共同利益

　　众所周知，面对日益复杂的公共决策，不管是一项浩大工程，还是一项前瞻性的政策，决定其最终能否通过的标准主要取决于决策的成本效益分析结果。艾尔瓦大坝的移除决策在此方面令人印象深刻。据了解，整个大坝移除工程的花费高达3.5亿美元。在任何公共支出都需经过重重审核的美国，如此巨额的花费是如何获得国会支持的呢？原来，在做出是否移除大坝的决策前，由各方利益代表组建了“艾尔瓦人类影响小组”，对包括移除两座大坝在内的4个决策选项进行了成本效益分析。

　　分析结果表明，移除两座大坝的成本（包括购买大坝产权、移除大坝工程花费、购买损失的电力）是6.64亿～7.4亿美元，其效益大概是252亿美元（7%折现率）～366亿美元（0折现率），效益远远大于成本。究其原因，主要是大坝移除之后河流生态系统恢复所产生了巨大的非实用价值。基于此结论，选择移除大坝的决策获得支持。

　　事实上，任何一项决策所涉及的利益相关者众多，而各自的利益诉求又不尽相同。尤其在涉及到人类与不能说话的鱼类的争端时，如何在各个利益相关者之间找到最大共同利益，使所有利益相关者在协商与合作中达成一致，就显得尤为重要。在艾尔瓦大坝移除的决策中，4股力量作用显著。

　　一是科学家。他们帮助界定问题，并给出问题的解决方案。大坝到底对生态环境有什么影响？不同的工程方案对生态恢复起何种作用？一系列的问题都需要科学家为决策者和公众提供答案。可以说，没有科学家的研究，就不可能有正确的决策。

　　二是社会组织和公众。社会组织在很大程度上起到一个先驱推动者的作用，他们收集公众意见，代表公众行动，能在很大程度上影响决策走向。而公众则是所有公共决策的最终决定力量，是社会组织能发挥作用的力量源泉和民意基础。政府官员、国会议员都由公众投票选举产生，如果政府和国会不能按照公众的意愿行事，他们就会用选票说话。

　　三是政府部门。法律和政策都由政府部门执行，许多决策中，涉及政府部门众多，协调难度大，相互之间的妥协与合作就显得非常重要。

　　四是媒体。媒体在某种程度上是社会组织和公众的天然同盟军，将他们的呼声和意愿传达给国会与政府，并施以压力。同时媒体也是社会公正的守护者，监督立法和执法不被少数利益集团操控，确保底层民众的利益不受损害。

　　这些群体的作用融合在一起，最终形成合力，使科学的公共决策得以出台并顺利实施。

　　涉水决策急需走向现代决策模式

　　水电站建设在世界已有120多年的历史，早年为社会经济发展和人类福祉做出了重大贡献。 19世纪末期，世界上超过15米高的水坝还异常罕有，但进入21世纪，全球总数已达4.5万座之多，其中我国就有2.2万余座，且目前还在不断修建、增加的过程中。然而，随着使用年限的增加，一方面，水库淤积日益严重，大坝老化不可避免，水电站的发电能力和安全性日见隐忧，加上替代能源的蓬勃发展，水电在社会经济发展进程中的地位和作用，已远不如昔；另一方面，水坝建设所引起的负面作用，特别是对于完整的河流生态系统、鱼类，以及其他关联物种的有害影响，已经越来越多地被发现和确证，考虑生态成本，水电的经济性大打折扣。

　　未来水电站是否应该继续建设？抑或是否需要考虑移除部分老化严重或生态影响太大的大坝？笔者认为，上述问题不可一概而论，而是应该由基于全体利益相关者共同参与的现代决策过程而做出选择。

　　过去，我国很多水电站的建设都是以国家利益之名，通过相对封闭的关门决策机制而匆匆上马。有的大坝建设决策过程中甚至采取了不甚光明的手段阻止反对者发声。在这种决策模式下，淹没区的底层民众利益可能无法得到有效保障，珍稀特有鱼类或生态系统的保护难以实现，一些大坝隐患不能得到充分重视。更让人揪心的是，目前大部分正在建设或规划建设的水电站，很多地处生物多样性丰富、地质条件却复杂脆弱的西南地区和多种珍稀特有物种的栖息地长江上游。如何在建设决策的成本效益分析中充分考虑生态破坏成本和可能的地质灾害所造成的损失，将对科学决策极其关键。此外，作为一项公共决策，水电站的建设一定要基于整体利益的最大化。例如，上游地区的水电规划建设所获得收益能否弥补下游地区因此带来的损失？电站建设获益主体是否给予利益受损者充分补偿？这些问题都要在一个更大的时空范围予以考虑。简而言之，公开、公平，基于充分的科学研究，所有利益相关者共同参与，超越部门利益追求整体利益最大化，以上几点是我国未来涉水公共决策必须坚持的基准。

　　对于正在着力于发展经济脱贫致富的中国来说，也许我们暂时还无法做到完全舍弃水电。但是，既有众多的生态灾难之鉴，又有艾尔瓦的最新成功案例，期待我们在小南海叫停之后，移除水坝也能作为一个决策选项纳入备选范畴。他山之石，可以攻玉。期待未来不管是大坝建设还是移除的公共决策，都能充分汲取已有的科学研究成果，综合考虑不同利益相关者的诉求，全面评价决策的社会、经济、生态、环境成本和效益，避免再犯他人已经犯过的错误，树立起解决人鱼之争公共决策的样板。（作者系北京大学环境学院博士）

编辑：周文

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