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三问第三方治理

朱玫

//m.auribault.com 2015-02-27 来源：中国环境报

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　　《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》）的颁布，标志着环境污染第三方治理在国家层面基本达成共识。积极推进第三方治理，将进一步发挥环保领域市场机制重要作用，提高环境污染防治水平，加速环保产业发展。

　　笔者认为，围绕环境污染第三方治理，当前有3个问题急需理顺。

　　问题一：第三方治理是新生事物吗？

　　目前，有观点认为，环境污染第三方治理是一种新模式。笔者对此并不认同。其实，第三方治理模式早已进入不同领域。

　　委托专业公司帮助工业企业开展治理在20世纪90年代已在全国不少地方推行，江苏省很多地方工业园区及企业的治理设施“十二五”期间甚至更早就已委托给第三方统一建设运营；2002年建设部就出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，催生了城镇生活污染治理领域BOT、BT、TOT等各种模式；近几年对农业面源污染的重视、农村连片整治等工作的推行，也使得农村生活污水、畜禽养殖污染等开始委托专业公司治理，比如江苏省太湖流域很多区县将农村生活污水委托给一家或几家公司建设和运营，常州市武进区前两年就开始试行畜禽养殖废弃物分散收集集中处置的设施委托给由第三方治理公司统一建设和运营。

　　春江水暖鸭先知，地方的实践早已领先于国家政策层面。准确定位、区别对待，将影响到国家今后政策走向及不同地区的差别化要求。因此，不能简单地给第三方治理贴上新标签，而应该在新的形势下，赋予第三方治理更多新的内涵和要求，明确不同发展阶段的要求。

　　笔者认为，从广义来看，第三方应该是除政府和排污单位外，所有有志于环保事业的企事业单位、社会团体、环保组织和公民。治理不仅单纯指的是环境污染的治理工作，还包括其他各类环保相关事务以及环保行为。第三方治理的使命不仅要推进环保产业的大发展，更要在不久的将来实现中国环保治理结构的根本性扭转，建立一个政府、企业和第三方治理三足鼎立的新格局，才能真正实现全民参与，环境污染和生态破坏才能得到根治。

　　从狭义来看，立足于环境污染的第三方治理要顺应不同地区不同发展阶段要求。在发达地区，第三方治理已经步入成熟期，政府应该更多地承担起提供良好环境公共服务的责任。第三方治理的重点应该是政府加大投入，购买环境服务，提高环境质量。在欠发达地区，第三方治理正处于起步阶段，可能更关注的是如何吸引社会资本进入，创建良好的市场环境，尤其要注意总结吸取其他地区已有的经验教训，少走弯路。

　　问题二：第三方治理能否药到病除？

　　《意见》出台，各方好评如潮。但这一药方能否对症下药，药到病除？

　　以江苏为例，早在“十五”期间，江苏省就推行城镇污水处理厂、工业园区污水处理厂等第三方建设运营，配套建立了“排污者付费、第三方治理”的机制，污水处理费提高到保本有利的水平。同时，建立了《江苏省城市市政公用事业特许经营权招标投标制度》、《江苏省城市市政公用事业特许经营权临时接管制度》、《江苏省城市市政公用事业特许经营市场退出制度》、《江苏省城镇污水处理厂运行管理考核标准》、《江苏省污水集中处理设施环境保护监督管理办法》等多项制度，从强化责任、规范市场行为、深化价格与收费等多方位加强监管。

　　这些机制和制度的建立确实对污水处理设施的大规模建设和运营管理水平的提高起到了巨大的推进作用，但是超标排污情况还是屡禁不止。10多年下来，依旧面临着源头控制如何到位、污水处理工艺设计是否合理、厂网如何匹配、监管体系是否健全以及第三方的违法逐利行为如何遏制等一系列难题。

　　老问题尚未解决，新课题又接踵而至。例如，随着排放标准的不断提高，一些城镇污水处理厂出现因无法控制工业企业高负荷的废水冲击而不能稳定达标的情况，继而提出要分质分类处理废水，这将涉及到调整地区的污水处理规划、工业布局乃至产业结构等重大问题。不少地区还出现了政府组建国资企业统一回购以前委托给民营企业建设运营的城镇环境基础设施的现象。记得10多年前一位民营企业家曾经说过“BOT是先驱还是先烈”，其实这种担忧至今依然存在。

　　笔者认为，解决这一问题的关键，在于深入推进简政放权，加快构建政府、企业和第三方治理的三足鼎立。

　　简政放权，不仅是管理权限从上级部门下放到下级部门，更重要的是将政府现有权力合理地转移和配置给市场和公众，让专业机构帮助政府和企业做好微观的具体事务，让公众成为环保监管的“第三只眼”。

　　要尽量缩小行业主管部门直接管理的范围和内容，比如，企业日常自测、委托监测、监督性监测等环境监测，一般项目的环境影响评价、环境统计、排污申报等环境管理，以及企业、城乡环境治理工作均可委托给第三方机构开展，只要报主管部门备案即可。

　　只有放权，才能简政，才能增效，才能真正推动第三方治理的蓬勃发展。但是，简政放权需要破釜沉舟的决心和勇气。

　　问题三：第三方治理动了谁的奶酪？

　　当前中国环境污染治理领域已形成了一个庞大的市场，很多地方城镇污水、工业废水、垃圾焚烧、污泥处置等传统领域市场分割已基本或接近完成，大气、土壤、农业面源污染等治理领域正群雄逐鹿、大浪淘沙。《意见》的实施，从国家层面大力推进市场竞争，打破行业地区割据，加大政策资金等扶持，将会再次搅动江湖，谁的奶酪将会变化？

　　毋庸置疑，排污企业、环保公司、相关事业单位乃至公众，都将在这一轮重大变化中有所作为。但笔者以为，要做好第三方治理，关键要明确政府的角色定位。政府重心必须转变，把原来运动员、教练员的角色交还给市场，甚至可以把部分裁判员的权利让渡给公众。因此，政府主管部门将面临体制变革、职能调整、权力转移、责任明晰等诸多考验。

　　十八届三中全会《决定》明确指出，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2014年12月12日，李克强总理在国务院常务会议上的讲话指出，在新形势下，“政府推动经济发展不能过分依赖财政和货币政策进行‘强刺激’，但却须不时对行政管理体制改革进行‘强推动’，通过简政放权、放管结合，更大激发市场活力，更多释放改革红利”。这一讲话阐明了只有通过政府职能全面转变，构建新型的政府与市场、政府与社会关系，才会释放和激发市场和社会蕴含的巨大活力。

　　在环保领域，政府要自我革命，把自己多占的“奶酪”分出去，还给市场和社会，让市场在资源配置中发挥举足轻重的作用。同时，政府还要制定好规则，及时弥补市场缺陷，做好引导、服务和监督工作。在放权的同时，还应在第三方治理市场失灵的地方有所作为。

　　首先，完善宏观调控职能，做好“引导员”。科学规划并及时公布，使企业和第三方治理机构能清楚所在地区的近远期产业发展、工业布局和环境保护等目标要求，根据需求决定环保对策。建立健全反映资源稀缺程度、环境损害成本、市场供求状况等的资源环境价格体系，用价格机制促进企业的利益最大化动机与企业的环境责任有机结合，引导企业和第三方机构选择最适宜的方式治理环境污染。制定好各项标准、规章制度、管理办法等，规范围绕第三方治理的各种行为，引导其健康良性发展。

　　其次，完善社会服务职能，做好“服务员”。健全科学的环境监测体系和信息公开制度，确保说清排污总量和环境质量，确保双方能够以尽可能低的成本，准确、及时获得市场价格、技术能力、经营状况和资质信用等信息。培育好第三方治理机构，建立准入制度、备案制度、信用体系，健全优胜劣汰机制。加大财政投入，政府要采取服务外包的方式，购买优良的环境公共产品，提供给公众。

　　最后，完善监管职能，做好“裁判员”。建立健全有关法律法规体系，营造依法行政的良好环境，保障第三方治理市场的稳定与安全。明确市场监管，对违法排污、违规交易、谎报信息等行为，查处频次与范围要足够大，惩罚要足够严。要加强对第三方机构检查，一旦发生违法违规现象，就清理出市场。建立合理的退出机制，以环境质量作为衡量危害公共利益、公共安全情形的主要依据，让民营资本能安心进入市场，保护第三方治理的积极性。（作者单位：江苏省太湖水污染防治办公室）

编辑：周文

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