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统筹优化大气污染防治科研资源配置

李菁王蕊万劲波

//m.auribault.com 2015-02-03 来源：中国环境报

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　　2015年1月7日，科技部正式公布了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》。当前，我国大气污染态势十分严峻，PM2.5污染呈现污染浓度大、暴发频率高、影响范围广、持续时间长等特征。发达国家大气污染治理经验表明，PM2.5治理是一个长期、科学、精细的专业治理过程，科学研究的技术支撑和决策支持作用尤为重要。我国高度重视大气污染防治科研资源投入，但存在战略布局缺乏前瞻性和系统性顶层设计、资源配置重复交叉、设施和信息共享不足、研究与实际需求脱节等问题。因此，应借助中央财政科技计划改革之机，统筹优化大气污染防治科研资源的配置。

　　科研资源配置存在突出问题

　　在灰霾问题日益严重的背景下，环境保护部、科技部、中科院等有关部门开始立项研究，教育部、中国气象局、卫计委等相关部门也部署了相关科研项目。

　　2011年，科技部组织编制了“蓝天科技工程”“十二五”专项规划，2013年联合环境保护部、北京市实施“首都蓝天行动计划”。截至2014年10月底，累计通过863计划、科技支撑计划等渠道安排12个项目，共计48个课题，经费预算约3.66亿元。2012年起，中科院设立“灰霾追因与控制”战略性先导科技专项，经费预算约2.77亿元，截至2014年10月底，已安排25个课题，到位资金约1.07亿元。2013年起，环境保护部通过公益性行业科研专项启动实施“清洁空气研究计划”，截至2014年10月底，已安排33个课题，资金支持约1.77亿元。

　　我国大批科研院所、高校和部门广泛开展雾霾及大气污染防治研究，但因资助体制条块化和资助渠道的割裂，大气污染防治科研立项短期化、同质化、碎片化严重，缺乏数据和成果的统筹及共享机制，加剧了资源错配，与实践严重脱节。

　　一是立项缺乏统筹。环境保护部、科技部、中科院等部门各自出台的计划侧重点尽管不同，但是在任务设置、专家队伍等方面存在交叉重叠。一方面，各计划研究方向重合度较高，导致资源浪费；另一方面，源清单编制及更新、源谱平台构建、法规模型建立、健康影响、政策措施评估、监管技术体系等最紧迫、最基础、需长期大规模投入的科研工作却缺乏持续稳定的资金支持。以排放清单研究为例，环境保护部、科技部、中科院安排的研究课题中，有5个在做大气污染源清单。在研究区域、内容上交叉重复，仅中央财政投入合计即达3000余万元。由于没有实现立项的宏观统筹，导致不同渠道中央资金对源清单研究与编制重复投入。

　　二是数据缺乏统筹。不同科研机构在研究大气污染过程中均需要开展监测。不同部门、系统多头部署建设监测系统并开展监测研究，造成资源重复投入。至今各部门仍然难以对灰霾的成因、构成及健康影响机制等形成较为权威的科学意见。因此，促进研究设施及数

　　据共享是打好大气污染综合治理攻坚战、持久战的基础。

　　三是成果缺乏统筹。各部门都在大气方面设立大量的科研项目，但是由于缺乏互联互通的科研项目管理平台，各部门的项目立项、执行进展、研究成果等信息相互不公开，人员、成果等信息与用户封闭隔离，很多研究成果束之高阁，无法得到有效应用。

　　仍以大气污染物源清单编制为例，美国的国家排放清单并不是由一家科研机构开发，而是以美国环保局的科研部门牵头，集成多家科研机构的权威成果来形成的。同时，美国环保局的科学咨询委员会定期对排放清单工作进行科学评估，对清单开发、验证和修正提出意见和建议，以保障国家排放清单的数据质量和可靠性。此外，美国的大学和科研机构，如哈佛大学、能源部阿冈国家实验室等，还会根据自身科研需求，开展更大尺度、更高分辨率和更多污染物的排放清单研究，有助于逐步完善排放清单。

　　由于大气污染物排放清单研究工作的基础性和重要性，以及高度复杂性和很大的不确定性，急需集成各部门精干研究力量，共同研究编制能相对全面、准确反映污染源排放状况和时空分布特征的源清单，为制定大气污染物优化减排方案、环境空气质量达标规划和重污染天气应急预案等工作提供科学基础和决策依据。

　　科研工作与实际需求脱节

　　目前，已开展的大气科研工作与应用需求脱节问题较为突出，主要体现为立项、评价和应用3方面。

　　一是课题设置与大气污染防治需求结合不紧密。如科技部的“蓝天科技工程”和“首都蓝天行动”侧重于某些具体行业的污染源治理与控制技术的研发和示范，安排了多项具体技术，并预期实现产业化。但政府在大气污染防治方面最急需的是如何科学制定大气污染治理的时间表、路线图以及改善空气质量的方案。相关科研任务没有从空气质量改善的核心目标出发，没有与应用需求以及管理工作实践紧密结合，导致相关研究难以符合支撑引领国家、区域、城市大气污染控制和空气环境质量达标等工作需求。

　　二是科研成果的评判机制缺乏应用导向。多数研究以科学家的研究兴趣为主，没有从用户需求和成果应用的角度来设计。以论文和专利作为考核依据，使得研究与应用脱节严重。如有的课题组从有限的监测数据得出北京市机动车对PM2.5贡献率为4%的研究结论，与环保部门结论相差较大，引起社会热议，加上媒体炒作和曲解，造成政府和科研机构公信力下降，影响大气污染防治科学决策。

　　三是科研成果实际运用效果有限。如2013年环境保护部通过公益性行业科研专项资金安排了《京津冀地区大气重污染过程应急方案研究》，要求于2014年底前完成。考核指标中要求，于2014年底前完成京津冀区域3～5套应急方案。在课题开展过程中，京津冀区域内各城市已经将应急预案编制完毕。由于缺乏研究的有效支撑，出现了部分应急预案定位不准、体系不健全、针对性和可操作性不强、应急保障不够等问题。

　　科研资源配置急需统筹优化

　　2014年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》和《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，政府将通过撤、并、转等方式对现有科技计划进行整合，着力解决科技资源分散、封闭、重复、低效等问题。对此，提出统筹优化大气污染防治科研资源配置的相关建议。

　　一是加强顶层设计和组织保障。发挥全国大气污染防治部际协调小组作用，通过强化大气污染防治科研布局的顶层设计，打破部门、区域各类科技计划（专项、基金等）间的壁垒，制定整体的国家大气污染防治战略和长远规划。统筹安排科研专项设置和科研工作计划，通过公开统一的国家科技管理平台，统一管理科研项目。根据整体的科研路线图，分步骤、有节奏、有重点地予以支持。在国家战略咨询和综合评审委员会下设立大气领域科学技术专家委员会，由相关领域为数不多的专家组成，统一对大气领域科技发展战略规划和科技计划（专项、基金等）提供决策咨询。

　　二是优化项目布局和合项管理。除了中央各部门直接配置的科研投入，区域、地方投入也非常可观。建议全面梳理各部门、机构及地方正在开展的有关大气污染防治的科研专项，建立“大气污染防治科技支撑”服务系统和数据成果共享平台。强化跨部门、区域会商机制，统筹协调相关项目的选题、立项、投入、运行及产出管理。将重复的科研课题进行合项管理，尤其在项目或者课题的立项评审阶段进行统一评审，促进科研信息共享，最大程度地弥补已有科研项目重复布局的不足。

　　三是加强全程评估和目标管理。建立大气科研项目绩效评估与监管动态调整机制。以目标成果、绩效考核为导向强化项目的有效性评估，除了传统意义上的论文、专利等考核要求，更重要的是评估成果是否可以服务社会实践。立项评估的重点是需求分析，即项目是否是实践与管理的真实需求；结题评估的重点是应用价值，即成果产出能否支撑潜在的需求或引领实践。评估结果直接关联到项目承担单位及参与人员未来的科研申请和资源配置。这对科研人员而言，可确保其科研有应用价值；对实践部门而言，可确保成果能服务于应用，提高其综合化和专业化治理能力。（李菁，审计署财政审计司审计师；王蕊，审计署外交外事审计局审计师；万劲波，中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员）

编辑：周文