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推动党政同责是国家治理体系的创新和发展

常纪文

//m.auribault.com 2015-01-22 来源：中国环境报

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　　在2015年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长周生贤强调要着力推动“党政同责”、“一岗双责”，把生态文明建设作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核评价重要内容。笔者认为，环境保护党政同责、一岗双责的提出，是针对现实环境问题严峻的局面而提出的重要政策，属于顶层设计，有必要对其逻辑性和科学性进行研究。

　　党政同责有必要适用环保领域

　　国家和社会事务的党政同责是以习近平同志为总书记的党中央的重大决策和部署。2013年，中央政治局常委会两次开会专门讨论安全生产。其中，2013年7月18日，习近平总书记指出要强化各级党委和政府的安全监管职责，即各级党委和政府要增强责任意识，落实安全生产负责制，落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管，坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，而且要党政同责、一岗双责、齐抓共管。全国开始启动公共安全领域的党政同责制度化建设工作。

　　2013年11月24日，习近平总书记在青岛指导输油管线爆燃事故抢险工作时强调，“要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，建立健全最严格的安全生产制度。”经过一年多的努力，从形式上看，党委和政府联合发文落实中央的安排和部署，全国31个省级的党委和政府，几乎所有的县级党委和政府，基本实现全覆盖。从实践上看，江苏省昆山金属粉尘爆炸事故对当地党政领导的严肃处理，体现了这种体制、制度的严厉性。总体来看，这种责任体制对于遏制重特大安全生产事故发生起到了有效作用。那么，它是否可以适用于环境保护领域呢？

　　立法和其他规范性文件的制定工作是为现实特别是现实的政治需要服务的。党政联合制定规范性文件的基础，一是现实存在两者共同关心的问题。二是现实存在的问题与两者的职能都有关。三是两者联合立法能够更有效地解决问题。

　　目前，我国面临的重大问题是公共安全问题，主要包括环境保护问题、消防安全问题、环境污染问题、生态破坏问题、食品安全、药品安全等问题。这些最基本的民生问题相当突出，涉及面广，不仅涉及当代人的生存和发展，还涉及后代人的生存和发展，社会极为关心。

　　这些问题的出现，政府有责任，领导政府的执政党也有领导责任。如果党委不重视，党委不担责，国家和社会再怎么强调政府的责任，党委领导下的政府再怎么忍辱负重，效果也不会好。问题如解决得不好，会导致区域性甚至全国性的社会不稳定，进而危及中国共产党的执政基础和国家的法治环境，因此需要党和政府共同挑起民生这一副重担。为此，需要建立党政联合立法制度，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，督促地方党委履行好执政责任，力促地方政府履行好监管责任。

　　而目前的现实是，虽然国家在这些领域加强了立法，数量不少，也在政府内部成立了领导机构或者协调机构，如国务院成立了食品安全委员会及其办公室，但是作用相当有限，不仅社会不满意，政府官员也不满意。因此，需要中央和地方加强党政同责的规范建设工作，突出党委的领导作用，追究不发挥作用的领导责任，使党委的权力和责任相匹配。在社会主义中国，生态文明的建设，关键在党和政府。在地方环境保护的工作中，党委的领导至关重要。

　　从理论上看，基于我国环境问题的严峻性和地方党委领导责任的虚化，将党政同责适用于环境保护这个非常重要的公共安全领域，是非常必要的。

　　各地进行了有益探索与实践

　　在环境保护领域实行党政同责、一岗双责方面，各地已经开展了有益实践。在党政同责，齐抓共管方面，河南省三门峡市、广西壮族自治区都已经启动了相关工作。2013年3月，在三门峡市召开的市委常委会上，市委书记代表常委会一班人公开承诺，对环境保护问题要勇于担责，决不推诿，要实行环境保护党政同责，形成党委统一领导、政府依法监管的环境保护工作格局。各级党委和政府定期听取专门汇报，及时研究解决环境问题。为了解决突出的环境问题，三门峡市市提出实行市委常委包县（市）、区，由市委常委牵头，一事一案都要责任明确到单位、到人，做到事事有结果、案案有着落。这一要求强调了党委的责任，并把党委责任排在政府责任之前，是现行监管体制的重大创新，引起了社会的广泛关注。

　　广西壮族自治区2012年10月出台的《党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》规定，因履行职责不当导致较大以上环境污染、生态破坏事故发生的，属地党委和政府主要领导是第一责任人，承担重要领导责任；属地党委和政府分管领导以及相关工作部门主要领导是主要责任人，承担主要领导责任；相关部门分管领导、内设机构负责人和企事业单位的领导人员是直接责任人，承担直接责任。细化了责任的分配，具有可操作性。

　　在政府一岗双责、齐抓共管方面，云南省和福建省也提出了相关要求。2010年2月，云南省政府发布《关于全面推行环境保护“一岗双责”制度的决定》，要求各有关部门把环境保护工作融入经济、社会建设的各方面，在各自职责范围内，对环境保护实施监督管理；环境保护部门对环境保护工作实施统一监督管理；公安、交通运输、铁路、民航管理等部门依法对环境污染防治实施监督管理；国土资源、矿产、农业、林业、水利、旅游等部门依法对资源的保护实施监督管理；发展改革、工业信息化、教育等部门负责做好环境保护工作，加强环境保护监督管理，进一步完善层层互保、层层联动和横向到边、纵向到底的环境保护责任制体系。

　　福建省人民政府于2010年1月出台了《福建省环境保护监督管理“一岗双责”暂行规定》，不仅对传统部门的环境监管职责进行了重申和充实，还带着现实问题改变现行的环境保护监管“三定”方案，对广播电视、物价、信息化、政府新闻、气象、地震、通信管理、铁路、民航、银行业管理、保险监督管理、电力监管等部门也赋予了环境保护的职责，落实管行业必须管环保，管业务必须管环保，管生产经营必须管环保的体制。

　　上述创新措施，有利于把环境保护的直接监管责任横向分解到党政部门，纵向逐级落实下去。可以说，上述尝试，在中国特色社会主义体制下，抓住了解决各行政区域环境保护问题的牛鼻子，也取得了很好的效果。

　　就腾格里沙漠的污染事件，习近平总书记做出重要批示，中办、国办专门发出通报，对各地党委和政府提出新的环境保护监管要求，极大地震慑了一些奉行地方保护主义的地方党委和政府。这标志着新时期中国环境保护的监督管理已经进入党政同责的阶段。可以说，我国在公共安全领域的党政同责、一岗双责理论开始全面深化，进入新的发展阶段。

　　环境治理已融入国家治理体系

　　党的十八届三中全会首次提出建立国家治理体系，推进国家治理能力现代化。国家治理作为一个国际概念，反映的是科学共治和法治共治的民主治国模式。民主、科学和法治是其解读的逻辑基础，强调国家治理的多元性、民主性、互助性和平衡性，即政党、国家、市场、社会、社区和个人在法治的框架下共同参与治国理政。在中国国情和语境下，国家治理应是中国共产党领导下政府负责和政府主导的，各政党、政府、市场、社会、社区和个人依法参与和监督国家和社会事务的政治和法治模式。

　　国家治理体系是在党领导下各方共同参与管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会等各项事务治理制度化、规范化、程序化。邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。而党的十八届三中全会在邓小平战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。可以说，党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，是邓小平理论的继承和发展。

　　从理论和现实上看，环境保护已经融入经济、政治、社会、文化工作，成为“五位一体”建设的重要组成内容。加强国家治理体系的建设，理应包括加强环境保护的体制机制、法律法规的建设，即环境保护治理体系的建设。环境保护治理体系的建设，应当包括以下几个方面的内涵：在主体作用发挥方面，即应调整党政职责的分工，建立党在环境保护工作中的领导责任制度和机制，发挥政府主导和政府负责的作用，发挥各政党、社会、社区和个人的参与和监督作用，发挥市场在市场经济社会里的调节作用；在治理领域方面，应当把环境保护融入经济、政治、社会、文化工作中，取得支持，还应把环境保护工作和经济、社会、文化等工作衔接好，使环境保护工作通过“一岗双责”的措施予以落实；在建设成果方面，应当加强环境保护事务的规范化、制度化和程序化，建立各种规范性文件，甚至制定党内法规和国家立法。

　　环境治理体系需要创新发展

　　在过去的环境保护工作中，仅强调政府的环境保护工作，仅强调环境保护部门的单打独斗作用，而忽视地方党委的环境保护领导责任。一旦出了环境事故或者环境保护目标没有实现，受处分的往往是事故责任者和环境保护部门的工作人员。情况严重时，即使追究责任，也是追究正副行政首长的责任，往往难以涉及地方党委的领导人员。而地方政府的工作是在地方党委领导下开展的，没有地方党委的财政、人事、宣传等强力支持，地方政府的环境保护工作不可能有大的发展。在工业化、城镇化的进程中，地方党委如果不重视环境保护工作，环境污染和生态破坏就容易出现。因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的领导和监管责任。

　　实现环境保护党政同责、一岗双责和齐抓共管的要求，改变了以前的环境保护国家权力运行格局要求，突出了党委在环境保护治理体系中的作用，强调地方党委和政府的协同监管职责，突出其他行政监管部门的分工负责作用，是对传统的环境保护监管体制、制度和机制的重大创新，符合国家治理体系建设的要求和方向。因此，从逻辑上看，环境保护党政同责、一岗双责体制、机制和制度的建设是国家治理体系建设的重要内涵。另外，2014年新修订的《环境保护法》提出地方人民政府对环境质量负责，并对环境保护部门和其他部门的监管职责进行了规定，这是政府系统内环境保护一岗双责改革的法律依据。

　　2013年以来，国家领导人在阐述公共安全领域的党政同责、一岗双责、齐抓共管的要求时指出，该担责任的时候不负责任，这会影响党和政府的威信；党政“一把手”必须亲力亲为、亲自动手抓；抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的责任体系。可以说，从逻辑上看，这一新思想、新观点、新要求是在国家治理体系的大框架之下展开的，既符合中央关于治国理政制度化的要求，也符合中央关于深化体制改革的要求，更符合我国环境保护工作的实际。因此，可以说，环境保护党政同责的制度化，作为中国特色社会主义国家体制、制度和机制创新的一个亮点，将对国家治理体系的全面建设起一定的突破作用。从时间节点上看，国家领导人的重要指示，是在中央深化生态文明体制改革期间做出的，更加印证了这一点。

　　环境保护治理体系强调的是制度之治，它不仅包括法律层面的环境保护法治，还包括党的建设、社区自治、社会参与、道德建设等政治层面的环境保护制度之治。它的提出是对国家治理体系内容和方式的丰富和发展，是环境保护领域的新的文明革命，是法治化的文明和制度化文明的革命。在这种制度文明的形成和发展之中，环境保护党政同责、一岗双责体制制度和机制的建设是一个关键的突破口，其不断的制度化、规范化和程序化，在新常态下，将带动各方面制度的健全和落实，使符合生态文明要求的意识和行为在实践中生根、发芽、开花、结果。（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

编辑：周文