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财税体制改革成为国家治理基础

——2014年财税改革述评与2015年展望

//m.auribault.com 2015-01-20 来源：深圳特区报

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　　在改革元年的背景下和经济增速放缓并进入新常态这一基本发展现状的基础上，财税体制改革继上世纪90年代实施分税制以来，又一次成为全面深化改革的突破口和先行军。

　　税制改革方面，“营改增”有望推进到建筑、房地产、金融和生活服务业等领域；消费税和资源税的深化改革都会有新的要求与举措；房地产税和环境保护税的立法工作将力求加快进行；个人所得税的修法与新一轮改革也将积极研究相关方案。

　　党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，将确定的15个领域的改革任务分解为336项重要改革举措，并计划于随之而来的2014年完成80项。因此，2014年成为全面深化改革的元年，改革举措密集出台，中国进入全面深化改革新时期，从年初开始，改革就呈现加速度。

　　在改革元年的背景下和经济增速放缓并进入新常态这一基本发展现状的基础上，财税体制改革继上世纪90年代实施分税制以来又一次成为全面深化改革的突破口和先行军。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），将财税改革置于更加重要的位置，不仅用大段篇幅论述财税改革，而且首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，并提出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。《决定》提出的336项改革举措中，财政部作为牵头单位的有76项，作为参加单位的有129项，凸显了财税改革的重要性。

　　2014年6月30日，中共中央政治局会议研究并审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（下称《方案》），明确“从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系三大方面，全面推进新一轮的财税体制改革”，并指出，“财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”，“新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度”。这是从夯实国家治理基础的高度对财税改革提出的要求，必须着眼长远，整体设计，功能重构，为国家发展的整体转型提供基础性支撑。这也意味着，新一轮财税改革大幕开启。

　　从事物的逻辑关系看，预算管理制度改革是基础、要先行；收入分配改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案及分级事权、支出责任明细单。在改革元年，预算制度改革作为基础已密集出台了一系列制度措施，税制改革也在改革元年有所动作，这些都为理顺分级体制关系提供相关因素的配套和铺垫。

　　一、预算改革在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面实现了重大突破

　　《方案》指出：“现代预算制度是现代财政制度的基础，改进预算管理制度主要从七方面推进：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策”。

　　2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了预算法修正案，素有“经济宪法”之称的《预算法》经四轮反复磨砺，终于实现20年来首次大修，并于2015年1月1日起施行。新修改的《预算法》由79条增加至101条，改动共计82处，在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面实现了重大突破，为进一步完善政府预算管理，建立全面规范、公开透明的现代预算制度提供了法理基础。《预算法》结束修订长跑，意味着预算管理制度改革正在法治化轨道上提速。

　　2014年9月26日，为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照新修订的预算法，改进预算管理，国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》，从“完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律”等七个方面，对预算管理改革作出进一步规定，以改进预算管理，建立并实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　二、税制改革确定了六项改革任务，分别是增值税、消费税、资源税、房地产税、环境税和个人所得税

　　党的十八届三中全会通过的《决定》提出：“完善税收制度”，2014年6月30日通过的《方案》提出：“深化税收制度改革……建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，并确定了六项比较突出的改革任务，分别是增值税、消费税、资源税、房地产税、环境税和个人所得税。其中，前四项税种在2014年已有所突破或开始出台相关举措。

　　增值税方面：自2014年1月1日起铁路运输和邮政服务业纳入“营改增”试点之后，财政部和国家税务总局于2014年4月30日印发《关于将电信业纳入营业税改征增值税试点的通知》，明确从2014年6月1日起，将电信业纳入营改增试点范围。“营改增”有望在2015年年底之前做到全覆盖。在中国经济转型升级的关键时刻，全面铺开“营改增”试点，不仅意义重大，而且还将释放实实在在的改革红利。与营业税相比，增值税的最大特点之一就是消除重复征税。推进“营改增”对多数企业来说，最大的利好就是税负降低。营改增试点两年多来，大部分试点企业实现了减税，减税规模超过1800亿元，以中小企业为主体的小规模纳税人平均减税40%.

　　消费税方面：十八届三中全会将消费税改革的方向界定为“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2014年11月28日，财政部、国家税务总局联合发出通知，经国务院批准，调整成品油等部分产品消费税。此次成品油消费税调整是自2009年成品油税费改革后我国首度调整成品油消费税，体现了十八届三中全会部署的全面深化财税体制改革的意图，由此拉开了消费税改革的序幕。下一步消费税改革应重点集中在调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能等方面。

　　资源税方面：2014年9月29日国务院第64次常务会议决定，自2014年12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金。2014年10月9日，财政部、国家税务总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，规定煤炭资源税的税率幅度为2%-10%，具体适用税率由省级财税部门在上述幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级人民政府拟定。同时发布的《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》，将石油天然气资源税适用税率由5%提高到6%.自此，呼吁已久的煤炭资源税开征，并实行从价计征，下一步，应逐步将资源税扩展到其他金属、非金属矿产品和水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。

　　房地产税方面：十八届三中全会通过的《决定》提出要加快房地产税立法并适时推进改革。2014年12月22日，国务院公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。这一备受瞩目的新规，对于不动产登记信息的整合与共享作出了详细而明确的规定，将有利于摸清中国的住房家底，据此依法实施产权保护，并科学制定实施方案和调控政策，这并不会对房价直接产生影响。但从长远角度看，新规为今后房产税等改革措施提供了基础数据来源，能够保证未来房地产调控更加精准有效，制度安排更有利于房地产业健康可持续发展。

　　理顺中央与地方事权与支出责任关系，十八届四中全会确立“全面依法治国”法治化目标，以司法管辖权优化调整等为切入点（设立巡回法庭和跨行政区划的法院、检察院等）渐进深入展开，并结合预算改革和地方税体系建设等，在2015年配套推进，争取财税改革重点和基本事项2016年见眉目，服务于全面深化改革总体战略部署。

　　三、经济发展应在“积极财政政策和稳健货币政策”的宏观调控框架下，更为注重适当加大财政政策扩张力度和货币政策“松紧适度”的相机抉择

　　2015年中国经济进入新常态后，经济年度增速从原来两位数的“高速”向新阶段的“中高速”发展。这个过程中的实质性追求是加快转变发展方式、优化结构提高增长质量，并为中长期实现全面深化改革的任务目标提供相对平稳的社会环境和操作条件，经济发展应在“积极财政政策和稳健货币政策”的宏观调控框架下，更为注重适当加大财政政策扩张力度和货币政策“松紧适度”的相机抉择，“微刺激”的手段会更加注重“突出重点、兼顾一般”的结构性“供给管理”，而针对现阶段的稳增长、优结构、护生态、惠民生的选择性投资项目，还会更加强调运用PPP（意译为政府与社会资本合作）机制，吸引和激励民间资金、企业主体积极进入，由此对外支持“一带一路”战略实施，对内助力各区域发展战略实施，以基础设施、公共工程的“聪明投资”，和消费、外贸互动互补地寻求宏观经济“三驾马车”在进入新常态过程中的新平衡。

　　四、政府预决算的公开将继续全面推进，按全口径预算体系推进中期财政规划管理，将在中央级表现为编制三年滚动预算并鼓励地方也依此框架先行先试

　　2015年，将继续贯彻中央已批准的财税配套改革方案，在简政放权背景下，政府预决算的公开将继续全面推进，按全口径预算体系推进中期财政规划管理，将在中央级表现为编制三年滚动预算并鼓励地方也依此框架先行先试，并继续优化、强化转移支付和地方债管理，积极盘活全国财政存量资金。税制改革方面，“营改增”有望推进到建筑、房地产、金融和生活服务业等领域；消费税和资源税的深化改革都会有新的要求与举措；房地产税和环境保护税的立法工作将力求加快进行；个人所得税的修法与新一轮改革也将积极研究相关方案。

　　在中央、地方财政体制方面，保持中央、地方间收入格局大体不变前提下，将结合税改考虑一些必要的收入划分调整。同时，PPP机制创新与政府购买服务的改革和国企国资的改革，会形成内在关联的互动互促关系，在2015年也将会成为改革的热点与重点。

　　财政体制和运行机制的改革，客观上“牵一发而动全身”，必将与金融改革、价格改革、投融资体制改革、公共品供给机制改革（涉及户籍改革、公车改革等）以及司法改革、反腐倡廉与行政体制改革等，形成配合联动。在“帕累托改进”空间已基本用尽的现阶段，这些改革几乎无不带有“啃硬骨头”的特点，急需以“冲破利益固化的藩篱”为要领，运用更大的决心、魄力、勇气和更高超的智慧、更周密的方案，去争取实质性的进展。在把短期目标和中长期追求衔接的视角上看，2015年正居于十分关键的两个“五年计划”期交接的节点，还要为2016年财税改革在重要、基本事项上取得见眉目的成果做好铺垫。时不我待，全面深化改革必须锐意进取。（作者：贾康，财政部财政科学研究所原所长、研究员；程瑜，财政部财政科学研究所研究员）

编辑：周文