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依法治理耕地损毁加快建设生态文明

杨国永

//m.auribault.com 2015-01-19 来源：福建日报

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　　为确保国家粮食安全，我国将保护耕地立为基本国策，实行最严格的耕地保护制度，并明确写进《土地管理法》。党的十八届四中全会提出，要制定和完善土地管理法律法规，建立健全自然资源产权法律制度，推行资源环境综合执法，促进生态文明建设。当前，我省正深入实施生态省战略，狠抓生态文明建设、环境保护和能源资源节约工作。在此背景下，合理利用土地，依法保护耕地，实现“百姓富、生态美”有机统一，成为我省加快推进生态文明建设的必然要求。

　　近年来，我省一些农村地区违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》规定，占用耕地、非农开发，加上土地使用不当，以及工业污染排放、垃圾侵占农地，直接破坏农业生产环境，影响粮食安全和农业生态环境建设，耕地损毁亟待治理。耕地损毁现象表现为：一是种树挖塘占地，改变耕地用途，直接破坏耕地种植条件；二是非农开发毁地，造成土地利用效率降低，加大了圈而不开的耕地复垦难度；三是耕地只用不养，导致土壤板结、水源污染，有毒物质残留，降低了耕地的可持续发展能力；四是污染破坏耕地，对耕地造成难以逆转的危害。耕地损毁有灾害破坏造成的，更多的是人为不当利用所致，背后则潜藏着法律、制度缺陷、土地执法不严和利益关系调整等诸多方面问题，构成耕地损毁的直接成因。

　　治理耕地损毁是一项系统工程。我省耕地损毁行为多样，成因复杂，需要从社会、经济、政治等方面通盘考虑，从制度完善、法律执行、利益调整和机制创新等方面统筹推进，既要有着眼当前的缓解对策，更要有着眼长远的根本举措。我省要以加快生态文明先行示范区建设为契机，围绕实现发展现代农业的目标要求，从以下几个方面着手做好治理耕地损毁工作。

　　完善法律法规，依法治理损毁。完善耕地产权制度。进一步明确集体与农民之间耕地权属关系，解决农村集体耕地所有权虚置和主体模糊问题，给予集体耕地明确的产权所有实体，并赋予所有者履权职能，避免集体所有的耕地被不当利用和非农占用，预防、控制各类耕地损毁行为，真正实现对耕地的切实保护。修改土地管理法规。根据实施生态省战略的要求，结合我省耕地状况及其利用特点，进一步修改完善《土地管理法》实施办法，尤其要对优质高产耕地出台更为严格的保护措施，最大限度保障粮食综合生产能力。推进综合执法。土地管理相关部门要推进共同责任机制建设，建立健全建设项目共同审批、建设用地共同审核制度；推进土地管理跨部门综合执法，建立健全土地执法联席会议制度、耕地损毁违法案件联合查处机制。强化使用者耕地保护法律责任。要大幅度提高耕地损毁的违法成本，建立耕地损毁责任终身追究制，对“租赁”、“流转”耕地和设施农用地中违反《土地管理法》、《基本农田保护条例》，种树挖塘、非农占地等毁地行为的责任者，实行追偿制度，追究法律责任。建立耕地损毁倒查机制。把耕地损毁治理与耕地保护工作结合起来，与干部绩效考核和安排使用挂钩；对损毁现象严重、制止不力的地方，对县市乡主要领导及相关部门负责人进行问责，限批乃至停供建设用地。

　　分类治理利用，推进耕地复垦。加强抛荒、损毁耕地监控工作。利用农户调查与遥感相结合的方法，建立抛荒、损毁耕地信息系统，及时掌握抛荒、损毁耕地数量、类型和复垦障碍，以及所处自然、经济、社会等条件，对抛荒、损毁耕地复垦适应性作出科学评价。实时动态监测，根据抛荒、损毁耕地的实际情况，分类治理利用，推进耕地复垦，减少因荒变废的风险。组织开展土地流转。对于因人口转移、劳力不足所导致的耕地抛荒，乡镇和村组应协助组织流转。对于农户愿意退出的耕地，应在保障原承包户利益的基础上重新发包分配；对于不愿流转或退出，且连续荒芜多年的基本农田，应明确赋权发包方收回，并重新发包或参与流转。落实损毁耕地治理措施。对因水利设施长年失修受损造成用水困难，或洪涝灾害造成水毁耕地、低洼地抛荒的，要及时组织修复水利灌溉设施，并相应地改种如甘薯、玉米、大豆等旱作物，或耐涝农作物，如水生作物芋头、茭白等；对于生产能力低下，且耕种条件暂时难以改善的耕地，可采用退耕方式保护地力，维持生态平衡，切实防止被转作他用或侵占。对因生产建设活动损毁的耕地，要采取综合整治措施，包括控制“三废”源头，清理垃圾，净化水体，回填、改良土壤以及改善土质等，通过工程、生物手段，整治、复垦因灾或人为破坏、废弃的耕地，使其恢复可利用状态，实现复垦效益。扩大基本农田整理项目的实施范围。采用调换或转包的形式，调整土地权属，整理分散细碎的抛荒、损毁耕地，配合基础设施建设，然后统一招标承包。

　　引导科学种田，加强耕地保育。加大农业科研支持力度。鼓励研制低毒、低残留、低成本的有机肥料、生物农药和易降解农膜，引导农户应用农业新技术，开展科学种田。推行财政对农户购买、施用生物农药、有机肥料和降解农膜的补贴政策，奖励农户种植绿肥和秸秆还田，增加土壤有机质。由于生物农药的使用技术要求较高，后续还应针对农户开展相关技术培训，真正发挥生物农药的防治功效，并减少不当使用化学农药或过量施用无机肥，以及不可降解农膜残留对农业环境和耕地的污染，促进农业环境生态平衡，提高农产品质量安全水平。建立农业社会化服务体系。以综合配套、全程覆盖、便捷有效的服务为目标，做到公益性服务与经营性服务相结合，专项服务与综合服务相协调，建立新型农业社会化服务体系，扩大区域性农业技术推广、大中型农业机械耕种、植物疫病防控等服务，以减轻务农劳动强度，减少耕地抛荒，防止因荒致废。

　　创新防控机制，遏制耕地损毁。耕地遭受难以逆转复垦的损毁，对社会经济和生态环境产生了严重影响，必须切实预防和控制损毁行为的发生。加强耕地监管及执法督察。全面落实土地利用动态巡查制度，及时发现、制止和查处各类规划建设和土地违法行为。在继续实施卫星图片执法检查的同时，要完善群众参与、信息通畅的监督体系，创新工作机制，加大激励力度，鼓励土地协管员、监察专员及时报告土地利用动态信息，做到“地动我知”，确保把损毁行为消灭在萌芽状态。规范农村住房建设。严禁未经批准非法占地建房的行为，同时对勘察、设计、施工、监理单位和建筑工匠实行连带责任追究制度。对确须占用耕地生产建设的，应当先行剥离表土，分层归放，改良新开垦耕地、劣质地或者其他耕地，切实将占用耕地单位剥离耕作层的法律义务落实到位。防止耕地沙化、盐渍化和水土流失等自然损毁，适当时候有序推进耕地休养生息，保护土壤肥力，保养耕地质量。（作者为福建农林大学公共管理学院副教授）

编辑：周文